2月8日，国家发展改革委正式批复《南京都市圈发展规划》。这是江苏和安徽两省共同推动，并获得国家战略层面支持建设的第一个都市圈。未来，苏皖两省将如何打破行政区划壁垒，协同发力推动南京都市圈高质量发展？《新华日报·智库周刊》近日约请江苏、安徽两省专家学者撰文，就南京都市圈如何把规划变现实，如何破解制约瓶颈、谋划发展路径等问题进行深入讨论。

城市有边界， 带动作用无边界

《南京都市圈发展规划》是国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台后第一个获批的跨省域都市圈规划。国家发改委在复函中指出，要把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

都市圈多以一个有影响力的城市为中心，自然山水相连、人缘相亲，中心城市更易于辐射带动周围城市，形成更为紧密的经济社会联系。与城市群一体化相比，都市圈更接近于同城化的通勤生活圈。长三角世界级城市群的多个都市圈城市统筹分工、紧密合作、全面对接、共建共享，率先推进同城化发展，促进产业科技协同创新、基础设施网络共享、民生福祉同步提升、文化事业共同繁荣，可以成为长三角一体化发展最具显示度，也更具合作可行性的先行示范区。长三角城市群中的上海大都市圈和南京都市圈都是跨省域的、中心城市作用明显的都市圈。如果说上海大都市圈是集聚龙头，南京都市圈则是放大长三角向西向北拓展辐射力的重要阵地。南京都市圈地跨江苏、安徽两省，南京发挥着服务江苏及皖江、皖东地区的重要中心城市的作用，通过长江黄金水道承东启西，使长三角能够辐射和带动长江经济带地区，通过京沪、宁西等通道，连南接北，辐射苏北及华东等更大区域。把南京都市圈建设好，具有促进长三角区域一体化和长江经济带发展、带动跨省区域协调的重大意义。

都市圈的地位和功能，很大程度上取决于中心城市的竞争力。关注都市圈，无疑首先应关注中心城市南京。要把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，关键是要把中心城市南京的经济社会更好更强地发展起来，进而把南京在全国和全球的影响力做出来、提上去、升起来。

南京作为都市圈中心城市，跨省影响作用非常显著，直接服务江苏及皖江、皖东地区的地位无可撼动。南京中心城市的常住人口约占都市圈的20%，经济总量占比超过30%，财政收入占比超过40%，社会消费品零售总额、金融业增加值占比超过50%，南京有3000家企业在都市圈城市有投资，南京向周边城市转移技术和专利的力度和范围都在不断加大，转移重点由镇江、扬州开始向马鞍山、芜湖等沿江上游方向拓展。南京与滁州、马鞍山签署战略合作协议，重点推动跨界地区和合作园区建设。同时，都市圈老百姓对于南京的跨省公共和商业服务影响的感受最直观，南京中心城市的教育、医疗卫生、商业等优质资源为都市圈内的镇扬淮马芜滁宣等城乡居民提供了高水平和便利性的公共服务，为提升长三角西部地区整体公共服务贡献品质。南京金鹰、苏宁、苏果等分店遍布都市圈各个主要城市，南京德基广场以超百亿的销售额近两年一直位居全国首位，超过北京国贸和深圳万象城，都市圈城市的消费贡献功不可没。这些都体现了南京作为经济社会实力强劲的特大城市所体现出来的辐射带动实力和包容、大气的气质性格及胸怀，也是都市圈百姓的福气所在。

正是因为对皖江地区和皖东地区的直接服务和辐射，坊间有称南京为“徽京”。这是对南京作为江苏省会城市且能产生跨省影响的作用和能力以及气度的正面认同和肯定。即便从全国范围看，像南京这样作为一省的省会城市能够对邻省产生如此大影响的，也是屈指可数。南京与周边城市以及皖东南城市的这种亲密关系由江南省的历史延续而来自然天成，无法割舍。开启“十四五”新征程，南京更应着力牵手更多圈内城市共同锻造跨省协调共建的示范区，合力将南京都市圈建设成为皖江皖东及苏北地区融入长三角核心区的重要平台。

虽然南京实力不弱，区域性跨省的中心城市地位尚在，但与一线城市和部分二线城市相比，仍然要正视差距，奋起直追，塑造有全国影响力的创新和经济服务功能。2020年南京的地区生产总值突破1.4万亿，第一次跻身全国前十，在全国GDP前十城市中，南京4.6%的增速是最高的。地区生产总值已超过了天津，但仍略低于成都、杭州和武汉等其他区域中心城市1.5万亿-1.8万亿的水平，也低于省内GDP已过2万亿的苏州市，与深圳、广州、重庆尚有1万亿左右的差距，与上海更是相差2万亿以上。同时，南京中心城市的产业与上海和深圳等城市相比，还有较大差距，总体产业层次不够高，一般性加工制造服务的比重过高，高精尖产业不足，提升空间的需求和愿望非常大。

为此，要通过南京都市圈建设，以中心城市发挥产业链重组的龙头作用，推动产业、行业、企业的精明分工与协作共建，将南京非核心和非中心功能疏解到周边城市，腾出更多空间，推动南京发展更具全国影响力和高附加值的经济创新功能，继而通过增强对周边城市的创新、商业和产业链辐射，扎实提升和促进中心城市的功能和辐射影响力。同时，同步增强都市圈其他城市的发展实力，又可以为南京中心城市建设提供更加强大的产业配套支撑和市场消费空间。互惠互利的循环中，都市圈兄弟城市的“水涨”必将推动南京的“船高”，在共同发展中加快提升南京在全国中心城市和城市群发展格局中的地位。

总之，南京都市圈是经济社会协作的都市圈，不是要变成行政的都市圈。不能简单将都市圈狭隘理解为行政区划调整。南京都市圈的发展探索，恰恰是在跨省、跨市行政区划不改变的情况下，旨在通过都市圈的精明分工、紧密合作和高质量发展，弥补行政区管理带来的要素流动性不足，打破边界壁垒影响，获得更为有效的规模经济、范围经济和分享经济，从而以经济体量和质量的提升，逐步推进实现都市圈区域发展的公平性、均衡性和高品质。如此，才是都市圈设立和发展的根本意义所在。

（作者分别为:中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员，苏科创新战略研究院理事长，江苏民盟区域发展与研究中心主任，长三角一体化发展决策咨询专家；中国科学院南京地理与湖泊研究所长三角区域一体化发展研究中心副主任，副研究员）

筑牢枢纽高地，打造国际性现代化都市圈典范

站在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，党的十九届五中全会吹响了奋进“十四五”、向现代化进军的雄壮号角。南京都市圈作为全国首个由国家发改委正式复函同意的都市圈，规划落地具有举足轻重的战略意义，既表明国家赋予其前所未有的战略机遇，更意味着南京要肩负起更大的国家使命。

随着南京都市圈规划正式落地，南京都市圈发展将按下“快进键”。南京都市圈要筑牢长江经济带“龙之七寸”的枢纽高地，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中谋篇布局，打造国际性现代化都市圈典范品牌。

以全域融合之势，更加健全合作发展好机制。都市圈建设是一个系统工程，要加强全方位的机制设计和能级提升。一是构建都市圈高质量发展协同推进机制。增强全局观念和凝聚力，明确分类政策指引，建立利益共享机制，加快江苏、安徽内部各场域的协同发展，着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共享共建、生态环境共保共治、城乡融合发展，坚持经济效益、社会效益、文化效益和生态效益同频共振，实现各场域相互融合、联动、互促。二是探索建立跨省都市圈城市创新治理新模式。都市圈高质量发展是新形势下区域格局优化的实践样板。“十四五”时期，南京都市圈要加快探索跨省都市圈城市创新治理新模式，加快突破行政边界，率先实现要素资源跨区域配置，建立市长联席会议、秘书长工作会议、专业委员会项目协调机制。加快建立跨省高端产业引入培育、高品质生态圈建设、高品位文化营造培育等创新治理新模式。三是积极实施强省会战略与配套支持措施。江苏省要加大对南京都市圈高质量发展的支持力度，尤其对于中心城市南京要充分放权赋能、实施强省会战略，全面推行责任清单、权力清单、负面清单制度。以现代化都市圈为抓手，发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用，加快释放周边地区生产能力和消费能力，增强大中小城市全面协调发展能力。

以创新发展之机，更加壮大高质量发展新动能。“所当乘者势也，不可失者时也。”当前新一轮科技革命和产业变革加速演进，更加凸显了加快创新发展的重要性和紧迫性。南京都市圈要紧紧把握创新发展之机：一是加强创新同源。充分发挥南京作为全国重要科技创新策源地作用，加快建设区域协同创新体系，强化创新资源集聚转化功能，增强高端要素集聚辐射能力，促进科技成果转化和产业化，提升链接全球创新资源的能力，支撑南京都市圈建设具有全球影响力的科技创新中心。二是推动产业同链。都市圈城市地脉相连、产业相融，要更多依靠产业内在联系打造新的产业集聚高地。强化都市圈产业圈层分工结构，加快新旧动能转换，形成城市功能互补、产业梯次布局的现代产业体系，促进中心城市产业高端化、周边城市产业特色化。重点增强南京科技创新、总部经济、金融服务、国际会展、文化教育、医疗康养等高端服务业载体引力，打造人工智能、集成电路、生物医药等制造业高质量发展的区域产业集群，不断强链、补链、延链，加快都市圈整体产业链升级，重塑都市圈空间体系。三是加快人才同网。都市圈创新能力的提升关键在于人才。南京都市圈要始终秉承“推进以人为核心的新型城镇化”为目标，深化户籍制度改革，强化人口综合承载服务功能。打造主要节点城市间“一日工作圈”“半日生活圈”，以“都市圈云”“都市圈数据池”等平台为抓手，构建开放式协同创新网络，实现人才在南京都市圈内的自由流动。同时，打造南京都市圈文化标签，不断吸引“圈外”人才就业创业。

以扩大开放之力，更加增强区域带动强辐射。都市圈建设是一个开放空间，而不是封闭空间。随着南京都市圈“朋友圈”的不断扩大，南京都市圈的影响力也与日俱增。未来，南京都市圈更应以扩大开放之力，更好发挥引领带动作用。一是实现圈内带动。以现代化都市圈为载体，提升江北新区、自贸区发展能级，进一步增强南京城市承载力。以宁镇扬一体化为抓手，加快镇江、扬州城市功能提升。同时，强化宁淮深度合作，共建宁淮特别合作区。二是实现圈带互动。深化与上海都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等创新合作，加强城市节点功能建设，加快宁锡常接合片区、宁杭生态经济带等建设，推动形成南京都市圈城市与周边地区的有机联系，实现都市圈大跨步发展。三是实现圈域联动。南京都市圈要着眼全国、全球谋发展，在资源大配置、要素大流通的发展格局下，实行更高质量的对外开放，主动融入国家重大战略，加强与“一带一路”沿线城市合作，积极参与全球资源整合和竞争，建设具有全球影响力的改革开放新高地。

（作者分别为南京市雨花台红色文化研究院特邀研究员、博导；江苏省扬子江创新型城市研究院副研究员）

探路行政性都市圈向功能性都市圈转变

南京都市圈是上升到国家战略层面支持建设的第一个都市圈，也是由江苏与安徽两省共建的第一个跨行政区域都市圈。苏皖要协同合力推进，南京须在更高站位上认识自身的责任与担当，以健全同城化发展机制为突破口，尊重都市圈发展规律，推动行政性都市圈向功能性都市圈转变，整体提升都市圈发展质量，支撑长三角城市群建设，助力长三角区域率先形成新发展格局。

苏皖协同合力推进是关键支撑

江苏和安徽有悠久的地缘、人缘、文缘、业缘等联系，这是南京都市圈建设最深厚的基础条件。如果说近30年南京都市圈发展主要是南京市的强力推动以及各成员城市的积极呼应，那么上升为国家战略的都市圈建设，更需要苏皖两省协同推进。

一方面，要建立对涉及都市圈发展中的重要政策协调、重大项目建设协调、产业分工布局建设等跨行政区域重大发展战略、重大生产力布局、重大政策联动等问题研究决策的省级党政主要领导会商制度；

另一方面，要进一步完善由两省省级政府层面统筹的决策层、协调层、执行层的区域合作新机制，在协调破解都市圈整体规划与省际城市间规划衔接，公共性、基础性、通用性的跨区域重大项目投融资、建设和运营机制，跨区域利益共享共担机制等问题以及包括苏皖联手出台突破性重大政策组合，吸引和集聚全球最优质要素资源，打造世界级创新平台，融入全球价值链分工体系，协同培育高端产业等方面有新进展和新突破。

总之，苏皖两省要携手在省级层面探索新时代条件下发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用机制，推动南京都市圈建设，率先在南京都市圈形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

以健全同城化发展机制为突破口

都市圈是以1小时通勤圈为空间特征，空间布局更为紧凑，是城市群次区域的增长极,在区域经济布局中的作用更为突出。2019年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。《复函》也明确“以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，以健全同城化发展机制为突破口，着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展”。南京都市圈同城化发展，重点要在打破区域行政封闭管理体系的制度性安排，健全同城化发展机制方面迈出实质性步伐。

一是在对成员城市规模、人口结构、产业结构等基础资料进行系统挖掘和研究基础上，发挥不同规模城市间的成本差异优势，推动都市圈城市间以及产业间的合理流动，通过产业互补和产业链嵌入化解竞争，实现中心城市功能的疏解和成员间要素的再分配；

二是要打破城市行政管辖区界限，包括率先改革户籍管理制度，在基础设施和公共服务项目投入、申报和审批等方面建立一体化的统筹机制，尽快实现通勤同城化和公共服务资源配置均等化，缩短城市间要素流通时间以及公共服务资源和公共服务配置在核心城市与其他城市之间的落差；

三是逐步建立都市圈以区域整体发展质量提升为目标的考核体系，以区域间总体发展水平的提高为最大价值取向。

沪宁杭合四个都市圈深度同城化，要以南京都市圈同城化机制先行探索，以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，为长三角区域更大范围的同城化和一体化发展提供经验。

推进行政性都市圈向功能性都市圈转变

批复南京都市圈建设规划，是鼓励在跨行政区域一体化发展中，探索行政区经济向都市圈功能性经济转型的新路和新模式，拓展优势互补空间，带动都市圈次区域中心城市增长极、发展节点的功能提升。

良性发展的都市圈不仅是规划出来的，更须尊重都市圈自身的发展逻辑和规律。因此，南京都市圈要在破解行政区经济自我设限、自我循环等弊端上做出新探索，处理好政府和市场的关系，以开放的思维集聚全球资源要素，用市场手段优化资源配置，为市场主体提供公平竞争和自主经营的市场化、法治化、国际化营商环境，在更多地用市场的逻辑和资本的力量推进一体化发展方面做出新示范，发挥市场机制作用率先在区域财政共享机制、土地资源统一配置机制及形成市场发现价格机制等方面大胆创新，推动都市圈内部形成以产业集群为基础合理分工，各成员城市共建共享产业集群带来的红利。

对10多年来在跨行政区都市圈建设积累的前瞻性经验进行系统性总结、提炼与提升，是南京都市圈继续处于领跑态势的基础。突出都市圈功能性建设，突破行政边界，克服行政区经济弊端，打破行政区经济，打造都市圈经济，推动行政性主导都市圈向功能性都市圈转变，探索可复制、可推广的有效经验，形成跨省级行政区区域治理新模式，这是南京都市圈保持领跑姿态并探路都市圈同城化发展新路径的价值与意义所在。

（作者为安徽省人民政府参事、安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心社科院研究基地研究员；本文为安徽省社科规划重大项目“长三角更高质量一体化发展安徽的机遇和优势研究”〈AHSKZD2019D01〉阶段性成果）

提高核心竞争力，推动南京都市圈高质量发展

南京都市圈是长三角内唯一横跨两省的都市圈。上升为国家战略后，南京都市圈承担着高质量发展的国家使命。高质量建设南京都市圈对于落实长三角一体化战略具有重要意义。

认知都市圈高质量发展的维度

都市圈是工业化、城市化进程中，区域空间形态的高级现象，是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志之一。目前，世界上已形成诸多知名都市圈：以纽约为中心的纽约都市圈；以东京为中心的日本东京都市圈；以伦敦为中心的英伦都市圈；等等。可以说，都市圈之间的竞争体现了国家之间的竞争。促进都市圈高质量发展就是要提升都市圈的竞争力，总的说来，都市圈的竞争力体现在以下几个方面：

第一，1.5小时通勤圈内的土地面积与人口数量。根据国际经验，城市之间通勤时间不超过1.5小时则认为连接较为紧密，因此，1.5小时通勤圈范围内的土地面积、人口数量以及其他资源的总量决定了都市圈发展的基本条件。

第二，对国际消费的吸引能力。高能级、国际化的都市圈中心城市作为城市发展的集聚向心力和核心驱动力，能有效满足本土及周边居民生活性消费（含个体消费、公共消费、生活消费、生产消费、文体消费等），并带动相关产业发展，吸引更多人才加入。

第三，对都市圈内其他城市供给高端服务业的能力。高端服务业外溢效应强，能够有效带动其他城市服务业和制造业升级，提高都市圈服务行业集合体的经济整体竞争力。高端服务业可以促进经济的高速发展，增强经济稳定性，促进经济结构转型升级。

第四，完善发达的三次产业分工体系。随着城市都市区的发展，制造业等对于地租敏感的行业会转移到都市圈内，都市区向都市圈内的其他城市提供高端科技创新以及金融服务，形成制造业与生产者服务业在都市圈范围内的良好互动关系。只有当生产企业能够在较近的中心城区寻找到所需要的生产性服务业尤其是高端服务业，才能够提高产业与核心都市区的黏性。

南京都市圈发展面临的挑战

一是国内城市之间的竞争不断加大。近年来，随着国内部分城市的高铁枢纽建成，城市之间对于人才、产业等方面的竞争不断加码。以合肥市为例，通过高铁的建设，与北京、上海等地的链接不断加强，在经济发展数据上表现抢眼，对于安徽腹地的影响不断扩大。

二是金融等高端资源供给不足。南京虽然是发达省份的省会城市，但长期以来，上海的金融企业在长三角的巨大影响力限制了南京高端金融业的发展。相比较北京、上海等地，南京的创投基金、私募基金等服务供给严重落后。

三是制造业不够发达。制造业是技术创新的源泉，也是高端服务业的载体。南京的规上工业企业数量在江苏省居于下游，长期以来，南京规上工业企业数量不及省内的苏锡常等地甚至落后于扬泰等地，严重制约了南京的产业体系建设。

推动南京都市圈高质量发展的几点建议

第一，奋力打造以南京为中心的立体化交通体系。南京应该以都市圈通勤为出发点重新梳理交通体系的建设思路，在空、铁、公路以及城市轨道交通方面不断发力。应该推动以南京为中心的支线高速公路网建设，规划建设南京到都市圈内各个县区的高速公路，推动南京主城区到相邻市县的轨道交通建设，确保南京主城到都市圈范围内点对点通勤时间在1.5小时以内。同时，要加快推动南京铁路北站与六合机场民用化建设，提升南京对于苏北腹地与安徽省的影响力。

第二，布局高等教育资源吸引青年人才。南京正在大力推动“创新名城”建设，这就需要进一步吸引青年创新人才，提升城市活力，提高城市创新竞争力。接下来可以在南京规划新建国际化的高等学校或者科研机构，积极培育青年人才，以适应南京未来城市发展的需要。

第三，加大南京主城区的高端服务业供给。南京仍需加大高端服务业集聚区的打造力度，接下来要以南京建邺区金融城为基础，进一步拓展高端金融资源向南京再集聚；以南部新城开发为契机，进一步拓展基金、保险等金融行业再集聚；以南京法律服务产业园为基础，持续吸引律师事务所、会计事务所、设计事务所等高端服务业的集聚。

第四，要有目的、有计划地推进制造业高地建设。做好南京都市圈的产业布局，可以为南京的创新名城建设提供广阔的载体与空间；对南京溧水、六合、高淳区的制造业精细布局，可以为南京科研成果转化提供平台；同时发达的制造业也会给南京主城的创新提供支撑力量，进一步巩固了南京主城的中心地位。

第五，努力打造国际性消费中心城市，力争成为国际消费承接地。南京都市圈的发展，要服务好“双循环”，打造区域性消费中心城市，以消费中心带动都市圈整体升级。可以从消费市场国际化、消费资源聚集度、消费创新引领和品质消费集中四个维度提升南京作为区域性国际化消费中心城市在都市圈内的凝聚力，推动南京都市圈进一步升级发展。

(作者单位：南京大学商学院)

本版策划：翟慎良 李先昭

编辑整理：丁亚鹏