如何在行政区划和体制架构相对稳定的情况下，不断创新跨区域合作模式，尽可能减少制度成本，促进要素自由流动和资源优化配置，从而在长三角一体化、南京都市圈建设中贡献力量、探索经验，是南京此次提出建设宁淮特别合作区的深层次考量。

7月27日，由书记市长率领的南京市党政代表团在淮安市盱眙县考察。其间，江苏省委常委、南京市委书记张敬华和淮安市委书记姚晓东共同为“宁淮特别合作区”揭牌。这个特别合作区是江苏南北挂钩合作载体中的新面孔，它的正式成立也标志着宁淮合作进入新阶段。 

为什么要成立宁淮特别合作区？它到底“特别”在什么地方？又肩负着怎样的使命？ 

新形势下宁淮合作的突破口

淮安地处苏北，是周恩来总理的故乡，习近平总书记曾特别嘱托“把周总理的家乡建设好，很有象征意义”。按照省里的安排，淮安也是南京“南北挂钩”合作的对象。因此，建设好淮安，不仅是当地党委政府的职责使命，也是南京党委政府的政治责任。 

早在1995年，我省提出“五方挂钩”，南京有6个区参与了淮安4个县的挂钩帮扶工作。2001年起，按照省委省政府振兴苏北的部署要求，南京与淮安全面开展南北挂钩合作。 

19年来，南京共援助淮安资金3.7亿元，签约挂钩合作转移项目1600多个，双方互派挂职干部10批近300名，并在民生等领域不断扩展合作，有力促进了淮安高质量跨越发展，也为南京经济社会发展注入了新的活力。

新时代，新形势。随着发展不平衡不充分问题的不断凸显，促进区域协调发展越来越成为党委政府谋划发展的重要考量。作为推进区域协调发展的重大举措，长三角一体化上升为国家战略，为宁淮挂钩合作提供了更大机遇，也提出了更高要求。宁淮两市必须以全局和战略思维对现有的合作模式进行调整优化，推动合作向更深层次、更宽领域、更高质量迈进。 

共建园区是宁淮挂钩合作的主要载体，自然也成为调整和优化宁淮挂钩的主要抓手。近期，张敬华对宁淮挂钩合作进行了专题研究，并安排有关市领导和江北新区负责同志赴淮安调研考察、沟通会商。经过研究酝酿，决定在现有的5个宁淮共建园区中，选择位于淮安盱眙县的宁淮新兴产业科技园为基础，以江北新区和盱眙县为合作主体，共同建设全新的宁淮特别合作区。 

特别合作区距江北新区仅30公里，是宁淮共建园区中离南京最近、接受辐射最便捷的一个。双方对特别合作区寄于高度期望，提出要充分发挥江北新区和盱眙县比较优势，探索高效合理的“飞地”经济管理模式，共同打造长三角区域一体化发展先行区、南京都市圈高质量发展示范区、宁淮两市协同创新发展引领区。 

特别合作区规划面积45平方公里，核心区总面积8.21平方公里，其中起步区1—2平方公里。协议中，双方提出了“一年打好基础，三年初见成效”的目标，即今年底前完成总规编制、三年行动计划制定，管理机构有序运转；2020年，全面开展起步区建设，推进主要功能片区基础设施和公共配套建设，扎实推进招商引资，完成相关政策制定、产业项目引进等任务；2022年，起步区基础设施较为完善，各功能区基本形成并初步显现成效。 

特别合作区“特别”在哪？

张敬华指出，共建宁淮特别合作区，前提是“合作”，目的是“共赢”，关键在“特别”，就是要以创新的思路，形成一整套特别的制度安排。 

一是特别的运作机制。坚持市场主导、政府引导，特别是要充分发挥市场的决定性作用。

特别合作区采取“管委会+平台开发公司”模式运作，成立宁淮特别合作区投资发展有限公司，江北新区、盱眙县按照7:3比例投入启动资金作为资本金。公司依法建立和完善法人治理机构，具体承担合作区综合开发及管理服务、重大基础设施建设、新兴产业投资及相关商业开发等投融资业务。政府有效发挥作用，加强规划、用地、产业、生态等方面的引导、统筹和管控。 

二是特别的管理模式。特别合作区由江北新区主导经济管理和建设事务，盱眙县负责征地拆迁和社会事务，两市政府各有关部门积极支持。在省级层面协调支持下，双方分别成立宁淮特别合作区建设工作领导小组，建立宁淮特别合作区联席会议制度，主要负责研究确定合作区总体安排、建设发展战略及相关政策措施，协商解决工作中的相关重大问题。 

三是特别的发展路径。特别合作区并不是产业梯度转移地，而是双方共同践行新发展理念、走创新驱动高质量发展路子的平台。要把江北新区国家战略、技术资本、体系机制优势与盱眙资源、生态、劳动力优势有机结合，实现共建、共享、共赢。 

四是特别的支持政策。合作区取得成功，离不开省里的放权和支持。双方将共同争取政策，赋予合作区充足经济管理权限，实现“区内事务区内办理”。发挥江北新区先行先试政策优势，对合作区内的招商引资、招才引智项目，探索实行新区特殊政策。 

不是“飞地”的“飞地”

尽管在宁淮高速盱眙境内，竖立着醒目的“南京飞地、淮安特区”的广告牌，宁淮合作区的设立也部分借鉴了深汕特别合作区在发展过程中实行过的模式，但宁淮特别合作区与真正意义上的“飞地”仍然不可同日而语。深汕特别合作区现行的模式，是广东通过行政管辖权的调整，使合作区成为深圳10个区之外的第“10+1”个区，是真正的“深圳飞地”；而正在建设中的宁淮特别合作区，严格来讲则是“飞地经济”的一种探索。 

深汕与宁淮有相似之处，又大有不同。深圳和南京同为副省级城市，深圳的市域面积仅约2000平方公里，而实际管理人口超过2000万人，土地资源和生态环境承载能力早已逼近极限，急需向外拓展空间。南京面积虽然也不大，但仍然是深圳的3倍，人口数量和经济密度远小于深圳，市域面积内仍然有大片的发展空间，江北新区、紫东地区、南北两区都是未来一个时期大有可为的区域。如果说深汕合作区的重点是深圳拓展发展空间的“突围”，宁淮合作区则更多的是提高南京辐射能力、实现省内南北挂钩合作方式的“转型”。 

长期以来，行政壁垒和体制障碍是制约跨区域合作取得更大成效的主要因素。近年来，有关地方打破行政区划界限，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”模式，取得了积极成效。国家发改委对此专门出台指导意见，希望各地大胆探索，创新“飞地经济”合作机制，在区域协同发展中发挥更大作用。 

如何在行政区划和体制架构相对稳定的情况下，不断创新跨区域合作模式，尽可能减少制度成本，促进要素自由流动和资源优化配置，从而在长三角一体化、南京都市圈建设中贡献力量、探索经验，是南京此次提出建设宁淮特别合作区的深层次考量。 

有分析指出，全国大部分共建园区大多存在主体责任划分不清、利益分配激励机制缺乏、办事效率不高、人事及融资管理体制机制不顺等问题。特别合作区能否取得突破，关键看能不能很好调动各方积极性。其中的重点，一是理顺利益关系，形成合理的利益分配机制；二是理顺工作关系，形成权责利明确的合作机制。对此，双方已经有了框架性的安排，但仍然需要进一步细化，并在实践中不断磨合、优化。  本报记者 吴明亮