据财新《新世纪》报道，规范影子银行的国办107号文近日在业内流传甚广。这份名为《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》一开始被认为是规范银行同业行为的9号文的替代性文件，甚至被称作最严格的影子银行监管文件，一时间市场风声鹤唳。

不过，从这份文件的实际内容来看，比此前的预期更偏中性，为原则性监管框架，监管力度并未超出现有监管制度，仅是督促各部门“谁的孩子谁抱走”。

一位大行人士称，确实内部传达了此文件。该文件于2013年12月中旬向一行三会（央行、银监会、证监会、保监会）、各部委以及省级地方政府下发。财新记者从权威渠道了解，107号文只是原则性监管框架，对影子银行的监管并无实质性政策。

“主要是厘清此前各部委对影子银行的争议，统一认识，按照目前‘分业经营、分业监管’的职责，各监管部门进一步落实监管责任，守土有责。”接近监管当局人士透露。

“107号文的目的主要是统一认识，首先各监管部门对自己管辖范围内的影子银行规模进行摸底，实质性的监管措施各相关部门自己制定，陆续推出。”一位央行人士亦如此告诉财新记者。

监管高层近期表示，防范影子银行业务风险，要按照国办关于加强影子银行监管的通知，疏堵结合，趋利避害，促进影子银行业务规范发展。对于银行业而言，主要做好对四种风险的盯防，即不规范的理财产品、不审慎的信托业务、融资性担保和小额贷款。

对于理财业务，重点是建立单独的机构组织体系和业务管理体系，与银行资金严格分开，不购买本行贷款，不开展资金池业务，切实做好资金来源与运用一一对应。对于信托业务，重点是回归信托主业，运用净资本管理约束信贷类业务，不开展非标资金池业务，及时披露产品信息。对于小额贷款公司，重点是会同有关部门制定全国统一的监管制度和经营管理规则，由省级人民政府负责具体实施监督管理。对于融资性担保公司，重点是明确界定担保责任余额与净资产比例上限，防止违规放大杠杆倍数，建立风险防火墙。

虽然107号文对业内最为关注、规模也最大的银行理财和同业业务的监管着墨无多，但监管层已经认识到，银行业表内外非标准化债权资产的快速增长，存在系统性风险隐患。

2014年1月7日，银监会网站显示，银监会、发改委、工信部等八部门已于2013年12月21日联合发文，清理规范非融资性担保公司。另据财新记者了解，央行也正牵头出台规范P2P的文件；银监会也将相应推出进一步规范银行理财和同业业务的相关文件。

分析人士指出，107号文虽然对影子银行的监管框架首次给出“顶层设计”，在这样复杂的多头管理格局之下，未提及如何监管协调，未来监管重叠和监管空白仍将共存，“在眼下利率市场化、金融脱媒的剧烈冲击下，监管套利可能越演越烈”。

出台始末

财新记者获悉，这份针对影子银行加强监管的107号文，其基础是2012年初第四次全国金融工作会议的十大课题之一“加强对金融机构综合经营和金融机构监管”的子课题。该课题由银监会牵头起草。

近年来，中国的金融创新不断推进，已走向互相渗透的全混业时代，交叉性金融产品不断涌现，各种影子银行性质的理财创新业务、市场监管准入、监管标准各不相同，监管套利带来的潜在风险正在滋生。

虽然此前没有一家监管部门认为自己管理的理财业务属于影子银行范畴，但在外界看来，这些五花八门、名目繁多的金融创新，其风险已向正规金融传递，实质就是影子银行。其本质主要是帮助银行搬运资产，为规避资本金占用监管要求，把表内贷款转表外。

自2008年底“4万亿”经济刺激计划后，中国的影子银行迅猛发展，影子银行的泛滥以及会否引发系统风险的担忧，也进入国务院视野，引起更多关注。

前述央行人士表示，不管是影子银行还是银行的影子，关键是其业务规模到底有多大？融资人是哪些人？结构如何？潜在不良资产有多少？风险点在哪儿里？特别是由哪些人持有？这些尚不清楚。“如果监管部门心里有底，风险就是可控的。”

据知情人士透露，2013年7月中旬，高层在内部会议中，首次提及关注影子银行的风险。此后，前述由银监会牵头起草的有关影子银行的课题遂上升至更高级别，最终成为由国务院此次下发各部委的107号文。

107号文肯定了影子银行出现的必然性和积极意义，对风险定性“总体可控”，首次以官方最高规格颁布了对影子银行体系的监管框架，相当于官方首次正视中国影子银行的事实；同时107号文强调的重点就是 “严格监管超范围经营和监管套利行为”。

有业内人士称，107号文并未打破现有分业监管的格局，仍延续了原来的“一行三会”的分业监管模式，只是对影子银行涵盖的监管部门，从中央政府延伸到地方政府。

资金池难解

业界人士认为，影子银行中规模最大的就是银行理财中未一一对应的资金池理财业务。

所谓资金池理财产品，指有别于传统的一对一理财产品，以债券、回购、信托融资计划、存款等多元化投资的集合性资产包作为统一资金运用，通过滚动发售不同期限的理财产品，持续募集资金，以动态管理模式保持理财资金来源和理财资金运用平衡，并从中获取收益的理财产品运作模式。

截至2013年9月末，银行理财规模9.9万亿元，信托理财规模10.13万亿元，证券投资基金规模为3.49万亿元，券商资管规模4.37万亿元。按照银监会非银部的要求，依托中国信托业协会的信息平台，信托公司已将2012年10月以来新发生的业务登记在该信息平台。信托业人士透露，根据该信息平台的统计数据，信托业资金池业务规模约有1200多亿元。

银监会创新部也依托中央国债登记公司搭建了银行理财的登记平台“中国理财网”。按照银监会创新部要求，自2011年后，新发生的银行理财业务已陆续在中国理财网登记，而且银监会已多次发文要求银行理财产品的资金来源和运用必须做到一一对应，大多数银行都宣称已对理财产品单独建账、单独核算。

一位工行资管部人士坦承，银行理财不可能做到一一对应，“以前的业务还是糊涂账，因为规模太大，录入的工作量也很大。” 目前，工行银行理财余额约为1万亿元，在商业银行中排名第一。

虽然信托理财和银行理财规模不相上下，都约10万亿元，但信托理财单笔合同规模门槛远远高于银行理财，银行理财的登记录入非常繁重。单个信托计划的投资门槛在100万元以上，银行理财的投资门槛为5万元以上。银行理财的期限大多是一个月到三个月，但投向的是二三年以上的平台或地产等“非标资产”。目前10万亿元的银行理财中，期限错配的规模到底是多大，无论是监管者还是商业银行本身，谁也说不清。

前述人士透露，根据银监会此前的课题报告，目前影子银行既有积极作用，又存在一定问题。存在问题包括三个方面：一是监管套利。“套利本身是中性的，但是要看套利的结果如何？是否会引发系统性风险，目前看不无担忧。”二是没有一个恰当的监测工具监测这些金融创新产品。“资金池业务最大的风险就是期限错配，如果可以提前监测出期限错配的规模有多大，就不会发生6月的‘钱荒’风波。”三是影子银行的潜在风险是否会引发系统风险。“如果监管不到位，出现系统风险的可能不是没有。”他强调说。

针对理财业务，107号文和银监会刚刚召开的年度工作会议均重申，银行理财和信托不得开展资金池业务；同时也强调，严格监管金融机构理财业务，各类金融机构将理财业务分开管理，建立单独的理财业务组织体系，归口一个专营部门；建立单独的业务管理体系，实施单独建账管理等。

一位银行理财部门资深人士认为，对于资金池业务，无论107号文还是银监会，均无认定标准，“没有哪家银行会承认自己是资金池，实际上大家都在搞资金池”。在他看来，关键不在于是否一一对应、单独建账，关键是信息披露是否充分，“银行在整个理财产品存续期间进行黑箱操作，信息披露太少，这就不可能让投资者做到买者自负，实际强化了刚性兑付”。