城市更新，因住建部8月31日发布的一则通知，再次引发广泛关注——《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建的通知》明确提出：坚持划定底线，防止城市更新变形走样；坚持应留尽留，全力保留城市记忆；坚持量力而行，稳妥推进改造提升。底线、记忆、稳妥推进等成为“关键词”，对城市更新意味着什么？城市更新有哪些难题待解？我省城市更新开展得如何？

更新要快，更要让群众满意

9月1日，记者随南京市秦淮区五老村街道二级调研员、小松涛地块城市更新项目指挥部工作人员夏国春，到小松涛地块探访。从这里步行到繁华的新街口商业区，只需10分钟左右，但地块中不少低矮破败的平房，与周边商品住宅、高楼大厦形成鲜明对比。一些房屋围墙上贴着醒目的标语——“既要更新快速度，更要群众满意度”“加快老城更新，提升城区品格”。

小松涛巷居民韩道宏问夏国春：“更新的事情，怎么最近没动静了？”夏国春答道，疫情耽误了，这个月要开展第二轮意见征询。70多岁的老韩告诉记者，他与老伴、儿子、孙子一起住，两间房，总共25.3平方米，盼着快点更新。

与老韩道别后，夏国春低声对记者说，老韩一家用的还是公共厕所呢。这一片58户居民里，居住面积在30平方米以下的超过七成。在第一轮意见征询中，55户居民明确同意更新。但一些房屋产权关系复杂，有的产权人长期在外地，有些家庭人多、矛盾多，涉及每家每户的工作具体而繁琐。夏国春说，推进城市更新，不是大拆大建，“我们会尊重居民意愿，耐心细致做好居民工作。”

为突破老城发展瓶颈，去年5月，南京出台《开展居住类地段城市更新的指导意见》，促进城市更新从传统征收拆迁模式向“留改拆”转变。南京市规划和自然资源局开发利用（城市更新）处副处长陈俊杰说：“城市更新要‘以人民为中心’，最根本的是解决群众的居住问题。为此，南京主要确立了3种更新模式：维修整治、改建加建、拆除重建。”

继南京之后，我省无锡、徐州、淮安以及无锡江阴市，先后出台有关城市更新的实施意见，其中“留改拆”成为共性内涵。例如，徐州市城市开发建设模式明确由“拆改留”转变为“留改拆”：“留”指保留修复承载历史文脉、文化内涵、城市特色的城市遗产和特色基因，充分彰显城市历史底蕴；“改”是对老旧小区、传统办公楼、商场等配套不完善、空间利用率低、功能单一的区域进行改造，改善居住环境和使用功能；“拆”是拆除棚户区、城中村、老工业区等不适应新功能定位的建筑或片区，再根据新规划重新建设，从而实现区域功能的调整和优化。

作为全国首个美丽宜居城市建设试点省份，我省还明确，结合此前探索实践，深入实施城市更新行动。据省住建厅相关人士介绍，首轮美丽宜居城市建设124个省级试点项目中，城市更新类项目有80个。

留住记忆，让新旧相伴和谐共生

我省历史文化名城众多，拥有丰富且各具特色的历史遗存。延续历史文化、保留城市记忆，在城市更新中日渐成为共识。

淮安，水域面积占市域面积的1/4，大运河、里运河、古黄河、盐河穿城而过。淮安市住建局村镇建设处处长邵中明说，市民对运河有极深的感情，淮安在城市更新中注重保护运河文化等历史文化。

“运河沿线老小区，主体均在城市更新中保留下来。”淮安市物业管理中心副主任徐俊华举例说，建在里运河边的淮安区河下小区，进行雨污分流、修剪绿化、拆除79处违章搭建等一系列改造。如今，在这个建于上世纪90年代的老旧小区，居住体验几乎不输住新房。今年，淮安已更新完成104个这样的老旧小区。

对于城市更新，南京市规划和自然资源局秦淮分局局长、区更新办常务副主任的理解是：在与产权人及使用人商量着办、愿改可改则改的基础上，基于产权边界和城市空间肌理的“缓缓地变”。“城市更新过程中，政府部门与居民一户户地谈危房消险、基础设施、街区活力、公共服务等方面责任。与开发性拆迁不同，城市更新聚焦存量，目的是帮助居民就地改善生活，居民可选择收购、腾退、腾迁及返租的方式。当然，考虑补齐生活设施、公共设施短板，以及历史地段疏解人口、提升经济活力等方面需求，也要尽量提质增效，实现城市土地这类自然资源的保值增值。”

“以前提到历史地段保护，专家及相关部门认为‘不能拆，拆掉就永远回不来了’。通过学习、探索，我现在体会到他们的意见是，‘等一等，有更好的办法之后再来做’。城市更新，可能就是探索中的好办法，是基于传统风貌保护和经济复兴的‘密码’。”他说。

为留住城市记忆、彰显各地特色风貌，我省正组织编制《在城市更新工作中保护和提升城市建筑风貌的技术导则》《在城市更新中加强历史文化遗产保护的技术导则》。今年，省住建厅还设立“历史文化保护利用与城市特色风貌塑造奖补资金”，引导各地在城市更新中加强历史文化保护，推动城市特色风貌塑造，目前已初步拟定12个历史文化保护利用项目和30个城市特色风貌塑造奖补项目。

量力而行，做一块成一块

城市更新是城市永恒的主题，具有持续性、长期性。我省要求各地推进城市更新急不得也慢不得，既不能急于求成，也不能停滞不前，而应算好安全账、民心账、资金账，结合近期和中长期目标，渐次推进、动态提升，做一块、成一块，做一片、成一片，久久为功，提升整个城市的功能和面貌。

南京正在推进14个城市更新改造重点项目建设。其中，大阳沟老旧住宅片区综合更新项目，9月1日开始第二轮居民意见征询。南京白房房屋报修服务有限公司副总经理潘孝梅告诉记者，整个项目涉及3个地块，包括危房消险、园区打造、街巷微更新、拆除重建和环境整治等方面内容。“地块一”的两栋房屋建于上世纪60年代，被鉴定为C级危房，目前已全部拆除，将尽快翻建。“地块二”“地块三”的更新改造，建筑面积约5441平方米，涉及100户居民。此前，项目指挥部组织召开50多次居民座谈会，在全面摸底调查片区内房屋、居民情况并进行民主协商的基础上，制定了改造方案。

无锡市住建局住宅产业处处长吴磊介绍，无锡全面排查摸底现有棚户区、危旧房、老旧小区、在拆征收项目，在此基础上形成“15+35+N”更新单元规划，初步排定全市城市更新实施计划。未来3年，无锡将重点启动运河湾、火车站、古运河、贡湖大道等15个市级重点城市更新单元；5年内，全面启动35个一般城市更新单元、N个城镇（乡）更新单元和微更新单元，实现建成区城市更新工作全覆盖。在推进中，无锡将以贡湖大道、火车站南广场、古运河历史街区等更新单元为重中之重，按照“一地一策、一地一特”定位，统筹形成最佳设计、最优方案，为无锡城市更新定“导向”、立“标准”，打造展示无锡城市形象的闪亮名片，并为后续城市更新发挥好示范引领作用。

徐州今年明确了28个主城区城市更新重点任务。“十四五”期间，徐州市将分4个阶段稳步推进城市更新，至“十四五”期末基本完成市区城市更新计划项目，形成城市更新的制度框架、政策体系、工作机制，走出一条内涵式、集约型、绿色化老工业基地城市高质量发展新路。

“‘量力而行’是城市更新必须坚持的基本原则。”在省社会科学院研究员陈朋看来，城市更新是一项复杂的系统工程，项目策划、规划设计、征迁安置、建设运营等环节密切关联。此外，城市更新涉及多元主体，既需要财政资金投入，也离不开居民的支持配合，这项工作不可能一蹴而就。地方政府要告别“撒胡椒粉”式的“摊大饼”做法，结合人、财、物等各方面实际精准施策。

发力推进，多方面难题亟待破解

城市更新是项系统工程，面临的困难和问题不少。从市到省，积极破题“钱从哪里来”。4月，省住建厅与国家开发银行江苏省分行、中国农业发展银行江苏省分行签署框架合作协议，推进政银合作，探索城市更新金融支持模式。

无锡积极推进城市更新项目融资和招商，已立项或启动城市更新合作项目32个，签约落地“城市更新贷”329.3亿元。“无锡市城建发展集团联合平安建投、中交投资、华润置地等13家单位，共同发起设立无锡市首支城市更新基金，基金规模达300亿元，专项用于投资旧城改造和城市更新项目。”吴磊说。

邵中明介绍，淮安尝试引进国有企业、鼓励社会资本参与到城市更新项目中。盐城市盐都区住建局物管科科长张磊介绍，盐都区潘黄街道酒厂宿舍社区，打破8个老旧小区“各自为政”的小围墙，开展大片区统筹改造，“集中连片综合改造，提升了投入效益。以供电线路改造为例，集中整治节省了一半费用”。

吴磊发现，城市更新通过“拆除、改造、整治”三种方式统筹推进，实际工作中存在个别被征收对象非理性诉求过高现象。无锡还有棚户区1.87万户，城中村3.57万户，老旧小区570个、38.5万户，在拆征收项目1.7万户。“这些片区环境普遍较差，存在管理缺失、设施失修等问题，群众反响日趋强烈，城市更新工作压力也较大。”吴磊坦言，目前对城市更新的顶层设计还不够，法规、政策、技术、操作层面的体系规则还不健全，在如何挖掘地域文化、彰显地方特色上研究还不深入。理念、技术、项目等方面支撑较缺乏，产生城市更新连片效应尚需时日。

陈朋建议，坚持城市体检评估先行，合理确定城市更新重点，划定城市更新单元，科学编制城市更新规划和计划。在此基础上，建立更新项目数据库，明确实施时序和进度要求，并配套以相应规划、土地、财政、金融、后续治理等政策。

南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥认为，城市更新是时代所需，是中国城镇化进入“下半场”的必然选择。推进城市更新，既涉及复杂的利益博弈，也需要体制机制方面创新，需要项目组织者、发动者、执行者有情怀、有担当。目前城市规划建设中很多政策、规章、技术规范等，更适用于新建建筑、增量扩张情景，城市更新在政策上还存在很多壁垒、模糊地带和空白区域，要针对实际需求尽快完善政策体系、修订技术标准，助力一线具体实践。“中国地域广阔、发展差异大、城市问题复杂，在城市更新工作中要给地方实践留出更大的创新探索空间。”