（原标题：张红宇：农村土地制度改革主线是处理好农民和土地的关系）

3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告，在总结2016年改革成果时，提到农村土地“三权分置”办法得到完善；在布置今年改革任务时，明确指出，要“深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利”，“发展多种形式适度规模经营，是中国特色农业现代化的必由之路”。3月7日，农业部部长韩长赋亦谈及，适度规模经营是应对大宗农产品效益和增收空间受挤压的措施之一。

用农村土地制度改革打造资源流动的“池子”，再通过规模经营实现降本增效，正是顶层设计中对于今后“三农”发展的思路。深化农村土地制度改革今年怎么改？规模经营今年怎么做？就此议题，《每日经济新闻》记者专访了农业部经管司司长张红宇。

从“两权分离”到“三权分置”

《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）：家庭联产承包责任制下，土地集体所有，但承包经营权赋予农民，是一种“两权分离”，而“三权分置”主要探讨了农村土地所有权、承包权、经营权三者的关系，目前来看主要是放活了经营权。为何要放活经营权？

张红宇：随着工业化、城镇化快速推进，土地经营权流转越来越普遍。截至2016年底，全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的35.1%。相当于全国2.3亿农户中，超过7000万的农户部分或全部流转出了土地。在这种情况下，平等保护土地经营权，赋予经营主体更加稳定的预期，处理好流出者与流入者的关系，成为一大现实问题。

习近平总书记2013年时明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。在当年年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记进一步全面系统地提出了实行“三权分置”的重大改革思想。党的十八届五中全会明确要求，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。可以说，“三权分置”是中央重大战略意图的具体体现。2016年10月，中办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展提供了制度基础。

在“三权分置”制度框架下，放活经营权，可以打破社区的封闭和户籍的限制，可以通过市场化手段来获得经营权，具备社会性和开放性，更好地激发各类资源要素活力。通过实行“三权分置”，更多体现了效率和可持续发展，着力推动形成承包小农、经营大农并存的格局，有助于提高农业发展质量效益和竞争力。

现阶段实行“三权分置”，更多着眼于农业资源优化配置问题，通过放活经营权来提高农业规模化、集约化水平。从制度获得主体看，在家庭联产承包责任制中，承包经营权依据集体经济组织身份来取得，体现集体经济组织成员权，具备特定性，从某种程度上来讲，限制了资本、技术等先进要素的进入。从制度绩效表现看，家庭联产承包责任制更多体现了公平，形成了户户包地、家家种田的格局。

“确保农民集体有效行使集体土地所有权”

NBD：“三权分置”，那么权力与权利的边界在哪里？怎么界定？

张红宇：集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度，“三权”之间具有层层派生的关系，又能够相对独立地运行。“三权”之间，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。

在政策和法律上厘清“三权”关系，是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

在“三权分置”过程中——

集体所有权必须得到更加充分的体现和保障，不能被虚置。要明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能，包括：农民集体有权依法发包集体土地；因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；对承包农户和经营主体使用承包地进行监督；采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

稳定农户承包权，土地承包权是农民最重要的财产权之一，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央对农民承包权益的保护始终是明确的。

放活土地经营权，这也是实施“三权分置”的重要目的，促使提升土地产出率，保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。

NBD：那么“三权分置”目前的进展怎样？在地方实践中，还有哪些需要注意的问题？

张红宇：当前，农村土地“三权分置”制度框架虽已初步建立，但在理论和实践层面仍存在一些需要解决的问题。

一要加强理论研究。中央文件已初步明确了“三权”的权能内涵以及“三权分置”的实现路径。针对法学、经济学界的相关争论，要深入研究土地承包和土地流转过程中农民集体、承包农户、经营主体的权利和权能内容，进一步厘清“三权”的权利边界，完善“三权”权能内容，厘清相互关系。在此基础上，做好农村土地承包法等相关法律的修订和完善工作。

而在试点试验的基础上，要抓紧研究提出承包地退出办法，既要充分保障广大农民的财产权益，又有利于土地集约节约利用，避免重蹈部分东亚国家因土地规模经营水平低而导致农业竞争力弱的问题；健全土地经营权抵押融资配套制度，稳步推进经营权抵押贷款试点，切实解决新型经营主体金融信贷难问题。