土地利用：为子孙留足空间

不少人会问上海2040年总体规划最大的亮点在哪?除了开门做规划外，和踏实的制度设计外，最大的核心在于土地节约利用。

上海方面拟创新规划土地管理政策。按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，推动土地管理制度的创新;严格实施用途变更管制，创新土地收储利益分配和供应机制;将规划和土地管理的综合性约束指标纳入各级政府绩效评价体系。

数据显示，土地集约利用，是大城市发展的大势所趋。21世纪经济报道记者注意到，按照2001版规划，上海规划建设用地规模在2020年将达到3226平方公里。

这个规模在未来已经没有增长空间。按照新版的规划方向，将设置规划建设用地的“天花板”，希望锁定这一“终极规模”，在接下去的20年中实现建设用地规划总量的“零增长”。

“上海作为人口众多、自然资源相对缺乏、环境容量有限的特大城市，土地约束刚性化与环境约束趋紧成为影响未来可持续发展的两大核心问题。而推进土地集约利用则是践行可持续发展战略的主要任务之一。”石忆邵对21世纪经济报道记者表示。

“零增长”必须从提高土地集约化水平、提高土地利用质量和效益、转变土地利用方式上落实。按照规划，全市新增建设用地年度计划将在2013年的基础上逐年递减。同时，推动郊野地区土地综合整治，也是实现“零增长”的必由之路。上海将从划定永久基本农田、锁定城市发展边界和确立生态保护红线三方面，建立健全“三线”引导和管控制度。

在近日举行的第六次规划土地工作会议上，上海市规划国土资源局副局长史家明解读《关于落实最严格的耕地保护制度，进一步加强本市耕地保护工作的若干意见(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)等相关文件时表示，“增效”和“减量”将是上海土地管理的两大主题词。

对于增效，上海市政府参事、上海社科院研究院左学金在接受21世纪经济报道记者采访时表示，目前在土地增量逐步减少的情况下，唯一的办法就是提高建设用地的利用效率，这其中可采取调整容积率、土地综合利用、利用地下空间等多种方式。

史家明也提供了一组完整的数据：从上海土地利用的大结构看，城乡建设用地占比已明显高于伦敦、巴黎和东京圈等国际大都市的比例，重要的生态结构空间仍然面临被进一步蚕食的压力;从建设用地内部的小结构看，上海工业用地规模占比明显高于巴黎、东京等城市，而公共绿地规模占比仅为发达国家城市平均水平的三分之一左右;从建设用地的使用效率看，本市目前地均GDP产出仅为巴黎的三分之一，东京的九分之一。

不仅如此，在郊区集中建设区外，目前建设用地绝大部分为农民宅基地和低效工业用地，布局零星分散，基础设施配套不全，环境状况不佳;土地权属和实际使用情况复杂，利用效率较低，安全生产、社会稳定等存在一定隐患。

对此，史家明表示，“未来上海的新增空间不能仅依靠农用地转为建设用地，更多地必须从建设用地布局调整、结构优化上寻找出路。”

姜大明也提出了类似的看法，其指出“规划转型与土地利用方式转变相辅相成，由经济导向、外延扩展、目标蓝图型规划向以人为本、内生增长、过程控制型规划转变，有赖于土地利用方式由外延扩张、增量为主、粗放低效向内涵发展、存量为主、集约高效转变”

除了提高利用率外，严控土地指标也是一大方式。史家明还透露，按照规划明确的本市建设用地总量规模，若按照以往年均40平方公里以上的新增建设用地增长速度，将提前触及建设用地的“天花板”，必须按照规划空间严格控制每年新增建设用地数量(年均约20平方公里)。

据21世纪经济报道记者了解到，上海规划集中建设用地区用地空间还有400多平方公里新增建设用地潜力。未来上海的新增空间不能仅依靠农用地转为建设用地，更多地必须从建设用地布局调整、结构优化上寻找出路，特别要与区县规划集中建设区外现状建设用地减量化(尤其是低效工业用地的减量化)和存量建设用地盘活工作情况相挂钩，促进区县加大工业用地减量化工作力度。

与此同时，21世纪经济报道记者还了解到，上海市规划国土资源局已经明确表示，上海今年将在具有耕地保护任务的浦东新区、闵行、宝山、嘉定、奉贤、松江、金山、青浦区和崇明县集中开展违法用地专项治理行动，严格保护上海的土地资源。

不少拥有建设用地的企业目前非常兴奋。是的，企业从中看到了商业利益，而在政府眼里，这样的严格措施有更为重要的目的。

“规划工作是百年大计，不能走弯路，不能出错误，否则将永远遗憾。编制规划既要积极，更要稳妥，既要有为，也要无为，重视留白。该守住不能变的，就要确保不突破底线，该与时俱进、面向未来的，就要为我们的子孙留足空间。”韩正在上述工作会议上说。