新型城镇化方案正在逐步明确土地制度的相关改革原则。本报记者获悉，土地使用效率，或将作为一项指标写入规划中。国土部门将据此细化这一考核指标的配套制度。

接近国土部的知情人士透露，土地制度改革作为新型城镇化重要的改革措施，已经形成初步框架，上报至有关部门。未来新型城镇化解决土地供需矛盾的核心，或是向存量开刀，促进土地的集约利用。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯介绍，新型城镇化更倾向于集约、绿色，不再像过去只是通过土地的平均扩张推进城镇化，而更多的是挖掘现有的土地潜力，提高单位土地产生的效率。之前，国家发改委曾就城镇化规划向其征求过意见。

据本报记者了解，国土部亦在酝酿包括“土地使用效率”等指标的存量用地管理新规，将来存量用地的交易、开发、建设，或将与新增建设用地区别管理，存量用地原使用权所有方，将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。

95万亩地闲置

在中国土地学会副理事长黄小虎看来，建设用地的供需缺口，使得提高土地使用率成为“当务之急”。

国土部内部统计数据显示，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300万～400万亩，供需缺口在1/3以上。

一方面是土地供需缺口较大；另一方面是土地利益效率低下，存在土地批而未供，供而未用，用但不优等情况。

公开资料显示，1990至2010年，我国城市建成区面积增加近2.5万平方公里，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平。

“除正常城镇用地以外，各地也频现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，多注重城市规模扩张，而忽视了城市吸纳人口的功能”，黄小虎说。

与此同时，城镇化用地粗放还表现在：城镇工业用地供给较高，利用效率偏低。

国土部副部长胡存智曾在国土部的一个内部刊物上撰文解释，我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。

此外，农村建设用地的闲置和粗放利用问题，亦十分突出，2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地2.4倍， “随着农村劳动力大量外出，和农村人口净减少，农村‘空心化’和住房闲置也较普遍”。黄小虎说。

另外，全国建设用地的闲置情况亦十分突出，公开数据显示，全国现有城乡建设用地2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。截至2012年8月31日，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。

“此前城镇化的推进模式较为粗放，为了确保经济增速，不得已采取宽供应的方式。”中国人民大学教授严金明介绍。