构建城乡统一土地市场

三十而立，四十不惑。改革开放的这个10年里，新一轮农村土地制度改革鸣笛启航。

这是走向城乡统一的10年。2008年，党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，要求改革征地制度，探索农村集体经营性建设用地入市。2013年，十八届三中全会决定提出“坚持农村土地集体所有权，建立城乡统一建设用地市场，赋予农民更多财产权利，加快构建新型农业经营体系，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。2014年，农村土地制度改革沿着城乡统一的路径“三箭齐发”，在全国33个试点地区分类进行，正式拉开了“新土改”的大幕。

此后，33个试点在“蹄疾”与“步稳”之间寻求着平衡，在推动有效改革与坚守底线之间寻找着平衡。一方面，对于看准了的、条件成熟的改革单元，乘风破浪，争取新突破、新成效；另一方面，对于实在难啃的“硬骨头”，心存耐性，深入调查研究、不断摸索总结。

自2015年年底以来，原国土资源部先后制定出台《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》等文件，指导试点地区加快开展集体土地确权登记发证工作，鼓励有条件的地区编制村土地利用规划，统筹安排农村各项土地利用活动等，加强了农村土地调查、确权和规划工作，既有力支撑了改革试点，也为今后深化改革、促进农村土地规范有序利用打下了坚实基础。

然而，“牵一发而动全身”7个字早已决定，农村土地制度改革绝不能单打独斗。在统筹中深入，在深入中统筹，是打好这场攻坚战的不二法则，既要功夫向内抓好内部统筹，也要眼光向外推进外部统筹。

2015年10月，《深化农村改革综合性实施方案》出炉，开启了全面深化农村改革大幕的“总施工图”，发出了统筹各项农村改革的号角。2017年中央一号文件提出，将农村土地征收制度改革和经营性建设用地入市改革的试点范围扩至33个县，将“三块地”改革彻底打通。

党的十九大吹响了乡村振兴的号角。在这幅宏大的蓝图中，农村土地制度改革被赋予了更为艰巨的任务。半个月后，全国人大宣布农村土地制度改革试点延期一年。原国土资源部部长姜大明在当年的全国国土资源工作会议上强调，试点工作不能只见“盆景”而不见“苗圃”，要严守底线，增强改革的整体性、系统性、协同性，逐步显化改革的综合效益。

乘风破浪正当时，快马扬鞭自奋蹄。“三块地”改革不断传来落蹄声，一批可复制、可推广、利修法的制度性成果跃然纸上。

——集体经营性建设用地入市试点摸清“家底”、增效扩能。从浙江德清敲响全国“第一槌”，再到贵州湄潭率先在西部地区“破冰”，集体经营性建设用地入市逐步开花结果。33个试点地区积极开展就地入市、调整入市和整治入市，建立健全市场交易规则和服务监管制度；加强村集体内部土地资产处置管理，积极探索入市主体及其组织形式。截至今年3月，共查明农村集体经营性建设用地约11.9万宗、141.5万亩；发证25万多宗，发证率82%，为入市改革廓清权属基础；共办理78宗集体经营性建设用地抵押贷款，贷款金额约23.56亿元。

——征地制度改革试点取得积极成效。在缩小征地范围方面，探索了公共利益用地范围，研究了征收目录；在规范征地程序方面，普遍建立了社会稳定风险评估机制和民主协商机制，签订征收补偿安置协议，建立健全土地征收矛盾纠纷调处机制，保障被征地农民合法权益；在多元保障方面，从实际出发拓展安置和就业途径，通过留地留物业安置、入股安置、留粮食安置以及征地补偿款代管等方式，保障被征地农民长远生计。

——宅基地制度改革试点全面深入推进。在宅基地“三权分置”的探索下，在农村不动产统一登记的推动下，从确权登记颁证到村民自治管理再到宅基地自愿有偿退出路径，均取得积极进展。截至2018年3月底，试点地区共办理农房抵押4.7万宗，抵押金额91亿元；腾退出零星、闲置的宅基地9.6万户、7.1万亩。

——内外统筹有序推进。农村综合改革稳步向前，33个试点全部纳入新型城镇化综合试点，14个纳入农村改革试验区，15个宅基地制度改革试点全部列入农民住房财产权抵押贷款试点，不少试点地区纳入了农村集体产权制度改革试点。伴随着“三块地”改革统筹推进，以及土地二级市场试点的城乡联动推进，城乡统一的建设用地市场在部分地区已经“初长成”。

——改革与立法相互促进。在总结提炼各地试点经验，并在与国务院法制办等相关部门充分沟通的基础上，2016年年底，《土地管理法》修正案草案形成；同年5月23日，《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）发布；结合征求意见，又进行了18处修改，修正案送审稿于同年7月27日正式上报国务院审议；今年4月27日，全国人大常委会2018年立法工作计划公布，土地管理法（修改）列入初次审议的法律案。

在走向城乡统一的广阔土地上，农业正逐步强起来，农民正渐渐富起来，农村正日益美起来。浙江德清的钢琴小镇飞出激扬乐章，钢琴产业在那里深深扎根，农民成了“乐器之王”，订单飞到美国；安徽金寨宅基地改革释放“蝴蝶效应”，万户贫困户脱了贫，农民主动上门要求参加宅改；越来越多常年在外的“候鸟”，纷纷借土地新政“回归”创业，成为种粮大户、养殖大户、旅游大户；外资企业也借助改革进入农村市场，享受到农村土地制度改革的“红利”……

敢为天下先，改革永不歇。从计划经济到社会主义市场经济，从农村土地制度改革到城市土地有偿使用制度改革，从乡土中国到城乡中国，波澜壮阔的40年，让我们读懂了改革开放的丰富内涵，见识了市场这只无形之手的强大力量。土地改革始终与改革开放一路同行，市场在土地资源配置中的作用日益凸显，横亘在城乡土地之间的鸿沟步步缩小。站在全新的历史征程上，相信通过改革不断创新完善的市场配置土地制度，定能在改革开放中开创出一片新天地。