市场配置土地：从“基础性”到“决定性”

改革，始于农村，却并未止于农村。1978年，当“大包干”在农村以星星之火形成燎原之势时，深圳以特区之名，开始讲述改革与开放的故事。从小岗到深圳，从农村到城市，天地间荡起改革开放的春潮，而土地使用制度改革也在对外开放的挑战中壮阔前行。

在改革开放的第一个10年，在国民经济亟待复苏、外资企业跃跃欲试进入国内市场的势态下，在大量土地资源低效利用、大规模隐形土地市场长期存在的情形下，“无偿、无限期、无流动”的计划配置与行政划拨用地制度亟待转变。“大包干”下的“两权分离”（所有权和使用权）也给城市用地提供有益的启示。我国在部分沿海城市展开了从收取城镇土地使用费到土地有偿出让的探索。

1987年，深圳敲响了新中国土地使用权拍卖的“第一槌”，被外媒称作“是中国土地管理制度在理论和实践上的一次重大突破，是中国土地使用开始进入市场经济的标志”“标志着中国大陆的改革开放进入历史新时期”。在此后短短一年时间里，《宪法》和《土地管理法》先后修改，为土地有偿出让新制度的确立和推行提供了基本的法律依据。

从此，国有土地告别了“无偿、无限期、无流动”，开启了“有偿、有限期、有流动”的新纪元。市场，这只无形之手，终于在土地资源配置中发挥作用。改革开放大潮中的地方政府与群众，开始认识到“地能生金”，相信“土地是财富之母”。土地，在经济社会发展与转型中的重要地位和作用日益显现，成为城市经营的重要一隅。“以地谋发展”，逐渐成了大大小小城市的共识。

与此同时，从“保发展、保资源”到“保发展、保资源、保权益”，从商业用地“招拍挂”到工业和经营性用地全面实行“招拍挂”，再到土地政策参与宏观调控，土地有偿使用制度的改革充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，不断探索完善规章制度，积极推动旧城改造、小城镇建设、保障房建设、棚户区改造、国有企业改制等各项经济活动。

土地有偿使用制度的健全与完善，也推动着土地市场逐步走向规范化，建成了包括城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资在内的多层次市场体系。

伴随着经济发展方式的转变和产业结构的调整升级，土地二级市场的需求越发强烈。然而，土地二级市场存在着交易自发分散、交易规则不健全、服务监管不完善、交易信息不对称等与完善的现代市场体系不平衡、不适应、不协调的问题。

改革的问题依然要靠深化改革来解决。为此，党的十八届三中全会作出了“让市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，并要求“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，加快建立城乡统一的建设用地市场和完善的现代市场体系。

2017年2月，原国土资源部在30个省（区、市）的34个市县（区）全面启动土地二级市场试点工作。两年来，34个试点不断开花结果。“试制度”全面推进，产权制度更加明晰，交易审核制度不断完善；“试路径”稳中有进，从一、二级市场联动、国有和集体联动、城乡联动的角度，推动建立城乡统一的建设用地市场；“试成效”亮点纷呈，市场交易更加活跃，土地要素流动更加顺畅，存量土地配置效率更高。从试点启动至今年5月，试点地区转让土地3175宗，面积15083公顷，涉及价款458亿元；部分试点地区的转让交易量比前3年年均交易量增加50%以上，有效促进了存量土地的盘活；长春、厦门、许昌等地的划拨土地出租收益也增长了67%。

土地利用方式的转变，正为中国经济的又一次腾飞积聚优势。土地市场的日趋完善，为“以减量换增量”创造了更为广阔的平台。上海、北京率先步入“减量化”用地时代，以“立方”挑战“平方”，用地效益节节升；广州变“建新城”为“改旧城”，全面提升城市建设水平；深圳几经城市更新，已步入4.0时代，从经济、文化、环境等全方位推进城市建设，为改革开放下一程蓄力……