观察

立法程序上的“黑马”

—揭秘条例草案如何诞生

作为今年唯一一部提请市人代会审议的法规草案，《北京市居家养老服务条例(草案)》因其关系广大市民权益受到关注，而该草案的起草过程也有颇多亮点。

正第四次审议

此次上会审议的居家养老服务条例草案已属于“四审”，此前经过市人大常委会三次审议。实际上，按照北京市一般地方性法规的立法周期，一部法规多“二审三通过”。而在初次经由市人大常委会审议之前，还有着严格的立法程序。

一部地方性法规是否能出台，首先需要被纳入立法规划或立法计划。

以本市为例，每届市人代会第一年都会拿出今后五年的立法规划。在征求各级人大、政府相关部门、人大代表、社会群众、专家等各方面立法建议后，由市人大常委会法制办进行整理、研究、协商，选出五年立法初步规划的名单，一般约50项左右。

根据市人大常委会的立法周期，每年开六七次市人大常委会会议，一年经由市人大常委会通过的法规约有五六个，如此五年间，最终将有20多项地方性法规出台。

人大牵头起草

按此程序，居家养老服务条例草案却是一匹“黑马”。因为，在去年市人大常委会工作报告中，制定居家养老服务条例并没有进入到2014年的立法项目，而是计划修订老年人权益保障法的实施办法。

但在去年市人代会上，有380多名市人大代表，就居家养老问题提出了很多建议和议案。会后市人大常委会召开主任会议专门就老年人立法的问题进行研究。

市人大内司委副主任袁芳表示，考虑到对实施办法的修订仅是对上位法进行细化，地方立法的空间比较小。所以主任会议决定暂时搁置老年人权益保障法的实施办法不做修订，而决定就普遍关注的养老问题，制定一个养老的地方性法规。

考虑到居家养老服务条例草案如果由政府法制办起草需要走的法定程序较多、时间较长，因此市人大内司委主动担纲当起“作者”，牵头起草该草案，并于2014年7月首次提交市人大常委会进行审议。

“协调”最不易

“作者不是那么好当的。”袁芳回述5个月的起草过程，感慨颇多。

据介绍，市人大常委会和市政府成立草案起草工作领导小组，有市政府分管副市长、市人大常委会副主任、各相关政府部门“一把手”参加，一些重要的事项集体开会协调。还成立了草案起草工作组，由市人大常委会内司委、法制办，市政府法制办、民政局、老龄办、财政局、人社局等单位人员组成。

此外，还组建了起草工作专家顾问组，由全国人大、民政部、高校、研究所和律师等专家组成，主要任务是就立法中的相关法律问题进行分析、提出相应解决对策，提供咨询和专家建议。

三个小组各自“碰头”会议召开十余次，其中，有领导小组成员全体参加的协调会就有3次。

记者了解到，类似医养结合、养老设施补贴等涉及多部门、跨部门协作的条款，一般需要上协调会，对某条法规如果能够协调成功即写入草案初审稿。

比如关于社区卫生站、医疗机构用药不足的问题，老年人慢性病拿药困难的问题，也上会协调，最后和卫生部门达成一致，一审草案里明确，要在社会卫生站中将报销目录进一步完善。

也有未协调成功的例子。比如在家里养老的老年人，失能的半失能的老年病人入户诊疗问题就没有协调成功。袁芳回忆，在会上有相关部门给出无法协调的原因是医师定点医疗规定中明确只能定点的，不能去家里，如果出现问题责任分不清。因此一审稿中没有纳入。