公积金制度之变

中国的公积金制度是效法新加坡“中央公积金制度”的结果。在由福利分房向市场化转轨的进程中，1991年5月，上海在全国率先建立了住房公积金制度。当时，住房紧张的主要瓶颈是资金短缺。因此在这一时期，公积金主要用于发放住房建设贷款，弥补建设资金不足。上海尝到甜头之后，1994年7 月，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求在全国全面推广住房公积金制度。不过，随着房地产市场的迅速发展，利润的诱惑使得房地产开发商大量涌入，资金不再成为主要问题。然而，制度一旦诞生，就有延续下去的惯性—它只需要找到另外一个存在的理由。公积金制度有了向“住房保障”的第一次转向。

1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求“调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款”。1999年4月，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，进一步明确住房公积金只能用于发放个人住房贷款，住房建设贷款被停止。上述条文使得公积金制度完成了重大的转向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，国务院对《住房公积金管理条例》进行修订，一直沿用至今。

2010年后，公积金制度出现了第二次重大转向。这一年，住建部突破了《条例》的规定，开展公积金贷款用于保障房建设试点。这一次的转向，相当于对上世纪90年代“弥补住房建设资金不足”的用途的回归。其背景是，一方面公积金经过十几年的累积，已经有了巨大的结余；另一方面，政府却一直在为所谓保障房的建设资金发愁，公积金的大盘子自然而然成为了重要的目标。2010年8月5日，住建部公布了首批公积金贷款支持保障性住房建设试点城市的名单，共计28个城市、3类保障房、133个项目入选，贷款额度约493亿元。

不过，这一举措引起了巨大的争议。按照公积金制度设计的初衷，这是一种职工个人之间的“互助型”住房保障制度。根据2002年修订的《住房公积金管理条例》，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。此外，如前所述，公积金为职工“个人所有”，公积金管理中心并非金融机构，而是行政事业单位，并无权随意挪用。不过，随着试点的展开，“私产”就这么被挪作“公用”了。

除此之外，在近年来的改革中，有些地方政府开始允许职工个人提取住房公积金用作他途。比如，一些地方同意以租房为由提取公积金，而海南省公积金还可以用于支付子女学费、物业费、医疗费等。虽然背离了公积金的初衷，但好歹也是对个人财产权利一种追认式的肯定。不过，据报道，类似的做法并不占多数，“90%以上的地方公积金仍只能用于买房”。