谁的公积金？

据住建部数据，截止到2011年年末，住房公积金缴存总额已达4万亿元，除去公积金贷款，余额已达2.1万亿，每年全国约有1亿人缴纳；预计到“十二五”期末，缴存总额将达到6.69万亿，余额达到3.58万亿。这是一笔巨量的“沉睡资金”。

与此同时，这一制度的“正当性”正受到严重质疑。其涉及的巨大利益，也会阻碍相关的改革。但从长远来看，市场化的改革要求把财产的自由支配权还给个人，公积金制度可以转变为真正互助性质的合作基金，但必须让公众自由参与、自由支配。

让公积金真正回归“个人所有”

在改革开放三十多年之后的今天，中国的经济体制中依然还有很多计划时代的“残余”。住房公积金制度就是其中之一。它原本是为了解决住房市场化改革中的资金缺口问题，但如今其“政府包办”的弊端却越来越凸显出来。可悲的是，它又与平民百姓的生活息息相关，牵涉到几乎所有人的切身利益。

本届政府提出理顺“政府与市场”的关系。而在公积金的问题上，恰恰体现出“双重的双轨制”的特点。其一，住房已经高度市场化，公积金却是政府对个人住房投资强势干预下的“强制性储蓄”；其二，在缴存上，政府机构、事业单位、国有垄断企业的公积金制度往往异化为隐性的高福利补贴，类似的例子已经不胜枚举。

按照《住房公积金管理条例》第三条，“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”按道理，公积金的“产权”是明晰的，无论是个人缴存的，还是任职机构同比例上缴的公积金，都是属于个人的。但在公积金的制度设计下，缴存者对这笔资金却没有自由支配权，甚至还处处受限。

公积金制度之变

中国的公积金制度是效法新加坡“中央公积金制度”的结果。在由福利分房向市场化转轨的进程中，1991年5月，上海在全国率先建立了住房公积金制度。当时，住房紧张的主要瓶颈是资金短缺。因此在这一时期，公积金主要用于发放住房建设贷款，弥补建设资金不足。上海尝到甜头之后，1994年7 月，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求在全国全面推广住房公积金制度。不过，随着房地产市场的迅速发展，利润的诱惑使得房地产开发商大量涌入，资金不再成为主要问题。然而，制度一旦诞生，就有延续下去的惯性—它只需要找到另外一个存在的理由。公积金制度有了向“住房保障”的第一次转向。

1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求“调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款”。1999年4月，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，进一步明确住房公积金只能用于发放个人住房贷款，住房建设贷款被停止。上述条文使得公积金制度完成了重大的转向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，国务院对《住房公积金管理条例》进行修订，一直沿用至今。

2010年后，公积金制度出现了第二次重大转向。这一年，住建部突破了《条例》的规定，开展公积金贷款用于保障房建设试点。这一次的转向，相当于对上世纪90年代“弥补住房建设资金不足”的用途的回归。其背景是，一方面公积金经过十几年的累积，已经有了巨大的结余；另一方面，政府却一直在为所谓保障房的建设资金发愁，公积金的大盘子自然而然成为了重要的目标。2010年8月5日，住建部公布了首批公积金贷款支持保障性住房建设试点城市的名单，共计28个城市、3类保障房、133个项目入选，贷款额度约493亿元。

不过，这一举措引起了巨大的争议。按照公积金制度设计的初衷，这是一种职工个人之间的“互助型”住房保障制度。根据2002年修订的《住房公积金管理条例》，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。此外，如前所述，公积金为职工“个人所有”，公积金管理中心并非金融机构，而是行政事业单位，并无权随意挪用。不过，随着试点的展开，“私产”就这么被挪作“公用”了。

除此之外，在近年来的改革中，有些地方政府开始允许职工个人提取住房公积金用作他途。比如，一些地方同意以租房为由提取公积金，而海南省公积金还可以用于支付子女学费、物业费、医疗费等。虽然背离了公积金的初衷，但好歹也是对个人财产权利一种追认式的肯定。不过，据报道，类似的做法并不占多数，“90%以上的地方公积金仍只能用于买房”。

正当性丧失 该如何改？

尽管公积金制度一直在为自己的存在寻找一个接一个的理由，但我们不得不说，这一制度的“正当性”已然丧失。

作为互助型的一种住房保障制度，公积金存在的一个正当性就是让缴存者个人得益。但是，20年来，这一制度的真正受益者又是谁呢？很多论者已经提及，住房公积金是“劫贫济富”。理由是，只有买得起房的人才能够真正享受到公积金制度的最主要的好处—低息贷款，但在现如今房价飞涨的背景下，大量的中低收入人群根本买不起房，他们所缴纳的公积金，无疑是在“补贴”买得起房的高收入人群。

除了高收入人群，公积金的真正受益者恐怕是政府和银行。住房公积金的缴存者只能按年利率1.21%计息，而住房公积金中心将公积金存在银行的年利率是2.33%。这个利差收益，以及公积金中心购买国债的利息收益、发放公积金贷款的利差收益，按照《住房公积金管理条例》第29条的规定，“住房公积金的增值收益……用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。”这些收益并没有用于“本金”的投入者、强制储蓄的存款人身上，而是用于填补政府财政支出的“不足”。从银行方面看，住房公积金中心的托存银行是工商银行、中国银行、农业银行、建设银行和交通银行五家。据法学教授王涌估算，公积金存在银行的年利率是2.33%，而银行利用公积金存款对外发放商业贷款，贷款利率一般高于7%，银行在公积金项目上的营利约为5%。此外，每年商业银行还向公积金中心收取手续费，包括归集手续费和贷款手续费，总额在50亿元以上。

正当性已失，改革却举步维艰。2002年修订的《条例》至今未变，完全与市场化的改革大潮脱节。住建部数次提出修订《条例》，但都无疾而终，包括今年。任何一座城市中都遍地可见的“公积金套现”小广告，证明了这一制度延续至今的荒谬。但我们不得不承认，围绕着这一制度的巨大利益，将严重阻碍有关废止它的讨论，相关的政策建议也会被认为是“激进”。不过，从长远来看，市场化的改革要求把财产的自由支配权还给个人，公积金制度可以转变为真正互助性质的合作基金，但必须让公众自由参与、自由支配。

短期内，现实的办法恐怕还是对这一制度进行一些修修补补。但最基本的，必须回归公积金的本原，让缴存者个人真正获益，而不是制造种种障碍，防范个人提取公积金。这一方面需要扩大住房公积金的使用范围，甚至超越住房的用途，并最大限度地简化提取手续；另一方面，要打破地方保护主义，让个人的公积金账户不因为人才的流动而陷入沉睡。

原标题："十二五"末公积金余额将达3.58万亿 制度正当性丧失