据《经济观察报》，由国土资源部牵头，国家发改委、环保部、住建部等27家部委联合参与编制的《全国国土规划纲要(2014-2030)》(下称《纲要》)，或将于今年全国“两会”前颁布。

《纲要》明确，未来中国国土开发将以生态保护为基本原则，针对中西部不同地区，实行“一省一策”的差别化土地管理政策。

由于国务院对《纲要》的编制极为重视，因此，国土部内部将此称作“国土开发宪法”，在涉及城镇化用地方面，《纲要》提出，要按照人口和环境来布局控制城镇化多占耕地。

差别化政策

国土部牵头编制《纲要》是在2010年9月，按照国务院安排，国土部原计划是在2011年底完成编制，并报送国务院审批，在2012年正式对外颁布。《纲要》之所以推迟一年多的时间，与国土部拖延发布第二次全国土地调查成果等情况紧密相关。

2009年底完成的第二次全国土地调查结果显示，全国耕地面积有20.31亿亩，这比2008年《中国国土资源公报》公布的全国耕地面积多了2.05亿多亩，为了避免各省加剧出现违法违规占用耕地现象，国土部方面对全国耕地实有面积数据采取了严格保密。直至上月，国土部才对外土地二调结果：到2012年底，全国耕地面积还有20.27亿亩。

国土部副部长、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室主任王世元在对外公开全国耕地面积数据时表示，综合考虑现有的耕地数量、质量和分布以及人口增长发展用地和粮食消费需求等因素，中国的耕地保护形势仍十分严峻，未来还要严守18亿亩耕地红线，既保耕地数量，又保耕地质量。

王世元同时表示，目前全国中重度污染耕地大体在5000万亩左右，这是官方首次公开披露国内土壤污染的准确数据。早在国土部开展第二次全国土地调查之前，环保部就于2006年对全国土壤污染状况开始了调查，预算资金达10亿，在完成土壤污染调查后，至今未能对外公开调查成果。

事实上，在2012年底，国土部就基本完成《纲要》的编制，在国土部今年决定对外公开全国耕地面积实际数据之后，国土部于今年10月就将《纲要》上报国务院审批，预计下一步对外颁布的时间是在今年全国两会前。

《纲要》中除了明确要实行“一省一策”的差别化土地管理政策，为了加强保护生态，还划定了一些“限制开发”、“禁止开发”的国土区域，其外，为了与新型城镇化建设相协调，还明确，到2020年，要基本形成以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的全国城市化战略格局；到2030年，基本形成以“三级中心”为支撑、“四横四纵”轴带为主干的多中心网络型国土空间开发格局。

早在2010年底，中央颁布的《全国主体功能区规划》就对城市占地做出布局，下一步即将颁布的《纲要》、《国家新型城镇化规划》都是在此基础上，对未来新型城镇化建设做出更进一步的布局。在城市建设用地上，政策步调都会保持一致。

严格保护耕地

与王世元提出既要保耕地数量，又要保护质量的提法一致，《纲要》中对保护耕地的质量和数量也做出了严格的规定。

在保护耕地面积上，《纲要》明确，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积也必须保持基本稳定；在保护耕地质量上，除了严格要求各省要对优质基本农田实行永久保护，严控建设用地占用优质耕地，未来各省还将大力开展以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的农村土地整治，重点推进高标准基本农田建设。

目前全国除了5000万亩左右的中重度污染耕地，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，也严重影响了正常耕种。此外再加上，下一步国家继续推行退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等政策，实际上能算做优质耕地的农田面积还是很有限。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田（微博）也表示，现在全国旱地比例超过了一半，水田还不足四分之一，如果再综合现有耕地数量、质量和分布以及人口增长、发展用地需求、粮食消费需求等因素，未来中国保护耕地的形势仍然十分严峻。

在改善土壤污染严重现状方面，最近两年来，国土部先后推出了“补充耕地数量质量实行按等级折算”、“在考核耕地保有量的基础上，增加了基本农田保护面积、补充耕地的面积与质量两个考核标准”等措施，下一步，国土部、环保部、农业部等方面将协力制定更为严格的干预措施。