原标题：上海保障房：从“居住区”到“居住社区”的探索

上海已在宝山、嘉定、浦东、闵行等9区县建起46个保障性住房大型居住社区建设基地。它们包括了廉租房、经济适用房、动迁安置房、限价商品房等各种居住层次，人口规模从一两万到十几二十万不等。因此，它们被简称为“大居”。

而今年5月，在一次总结会中，上海市社会工作党委的委员认为，从“大型居住区”到“大型居住社区”，虽然只有一字之差，却有着各种需要继续探索的问题。

简而言之，如何从简单的居民聚集区，变为社会管理意义上的成熟社区，是每个“大居”需要探索的问题。

夜色下的“大居”

9月末的一个傍晚，上海市西北郊的宝山区顾村镇，地铁7号线潘广路站的外面亮起街灯，行人稀少。这里距离市中心约25公里，潘广路的一侧还是未拆的乡镇农舍，而另一侧是一排排未竣工的居住区。地铁站边的乘客大多是保障房大型社区“馨佳园”的居民。

对于这里的居民来说，出行方式的选择并不多，这里距顾村老镇还有十来公里，地铁开通了2年，而真正通入社区的公交只有2条线路，且都不走市中心。地铁站边摆满了自行车，此外，就是停放的“黑车”了。

这是一片已入住10763户、2.7万余人的“大居”，占地180万平方米，被定位成2009年上海最大保障房基地，而该社区的总户数设计为16277套，其中，经适房占6019套，未来的最大容量将是4.5万人。

夜色下的8街坊格外安宁，路灯发出微弱的光，而在比邻的9街坊，则正在搞一个迎国庆的纳凉晚会。拥有2200多户的9街坊是馨佳园四大经适房社区中较成熟的一个。

在一个小型篮球场上，镁光灯照着银发的海洋，很多高楼里的老人被通知当晚有活动，都下来松松腿骨。而夹在老人中的顾女士却别有心事，她的父亲站在一边听着越剧，两人并不交流。

顾女士每周末才回一次馨佳园，为的是照看住在这里的双亲。本来她一家和父母住在闸北的一处简屋，“五个人睡一间”，现在她为父母申请到了经适房，新的问题又来了。

顾女士认为，像她这样的上班族是无法来馨佳园的，“唯一一条直通两地的公交，原本还在馨佳园社区里，前几天突然发现站牌没了，再一问被挪到宝山公路那里去了。”

最麻烦的还有老人每天的用餐，搬来前，顾女士想当然地认为送餐点总是有的，“连市区里再破的房子，居委总有送餐的。”顾女士有些激动地说。

对于这个去年5月才交房的经适房社区，确有很多空白等着填补。就《第一财经日报》记者几天的实地观察，白天，在社区楼下花园活动着的，基本都是黄发垂髫。一位保安说，进进出出起码有70%是老人。

馨佳园社区联合服务中心主任周明龙也参加了晚会，站在人群中的他默默听着周围居民聊着各自的不方便，并没有被很多人认出来。对于这样一个刚入住的社区，很多居民还不知反映问题的渠道。

“社区内的短驳车可以在镇的层面上解决，但公交车是整个市政层面的，不是我们向上面提，就能立即解决的。”周明龙在离开晚会后向本报记者说了句“实在话”。

“大居”三年探索

联合服务中心常驻在一幢新建的小楼里，成立于2011年。作为馨佳园的日常直接管理机构，管辖着2.7万人的大小事务。对于周明龙来说，是个前所未有的挑战，不敢掉以轻心。

周明龙每天中午要逛一个社区，再回来上班。9位工作人员中，唯有他有镇事业编制，他肩负着顾村镇的嘱托——因为如此超大型社区，对于2006年才刚刚开发商品房的顾村镇来说，更是要举全镇之力办好的重头戏。

顶着上海市六大保障房基地之一的硬任务，馨佳园的落户没有为顾村带来经济上的“好处”，顾村目前的土地价是每亩400万～600万元，而若建成保障房，就不能获得土地收益的分成。

顾村镇为农民动迁贴了6亿元，从市里得了3.6亿元补助。周明龙说：“五个市区的动迁房和经适房移到这里来后，社会管理费用增加了。”

社会管理费用的增加，缘于从零到有的社会管理探索。2006年，顾村镇开发了一部分房产，才试水组建了居委会。2009年，馨佳园首批动迁房入户，成立了两个居委。

2009年之后，由于当时街坊外“一条路都没有，一下雨就村路泥泞”，周围的配套并不具备，麻烦也随之产生。

“当地的动迁总是把导入地的环境说得怎么好。”周明龙说。这种情况下造成的心理落差引起了强大的不满，而动迁安置，乡镇级一方面要完成任务，一方面成为居民直接的出气筒。

这种情况下，区区几栋动迁房犹如孤岛耸立在田头，居民买菜需前往乡镇。这种情况在两年前才有改观，菜场、超市、华山医院北院逐渐进驻，肯德基[微博]也在今年9月开张，一些商业店铺虽只是小规模集聚，但对于居民来说，“菜市场和超市都有了。”

周明龙明白，最根本性的问题在于如何“产城融合”。9月末的一天午后，居民皆知的“商业一条街”一派宁静，除了菜场、一个小型超市和肯德基已开张，药房和银行刚开张，派出所和许多别的不知名的店面，都还未装修完。

一开始，一些大型超市不愿进驻，顾村镇购买下部分商业配套资产，再委托市国资委下属的北翼集团负责招商和建设，并规定一定期限内不收租金或免租，以吸引连锁品牌的入驻。

至去年年底，涉及本市21个大型居住社区的113项外围市政配套项目中，上一轮25个项目已基本开工，其中，6个项目包括宝山顾村基地镜泊湖路、宝安公路已经基本建成。

从“大型居住区”到“大型居住社区”

今年5月，上海六大保障房基地接近收尾，上海市社会工作党委在一个提案办理协商会议中，提出大型居住社区面临从项目建设向居民实际居住阶段转变的新形势，“从‘大型居住区’到‘大型居住社区’，一字之差，却要解开三道难题：“生活不便、人户分离、后续管理。”

有委员提出，导入区承担了相当大的管理成本和压力，导入区的财力相对来说不及导出区。建议在导出地区与导入地区之间、大型社区居民管理部门和迁出地户籍管理部门之间，实现实时、全面、动态地共享信息。

大型社区建在乡镇，是一个新兴的发展趋势，而在国家规定的体制中，又不存在镇直接管社区的框架。目前，“镇管社区”可以看作是这些大型居住社区的过渡状态。

而馨佳园成立的社区联合服务中心，就相当于顾村镇在底下加设了一个社区服务中心作为基层和镇委的枢纽层。馨佳园的管理模式就步入了“镇—社区服务中心—居委”构架，这便是顾村镇的“镇管社区”模式。

上海最早实践镇管社区的是浦东三林镇。在学界看来，“镇管社区”尚无明确的定义，而随着社区郊区化、郊区城市化的进程，目前，在镇的现有行政架构下，对镇域内的城市化社区，采用与管理农村社区有差别的政策与行政手段，实施符合城市化管理与服务实际的行政管理方式。

但是，上海市社会工作党委有专家认为，社区本身定位模糊，导致“镇管社区”的含义更不甚明了。市社工委顾问、华东师范大学社会发展学院教授文军认为：“目前的做法如同在镇与居委之间设置了中间层，与扁平化管理的理念相悖。”

文军对本报记者解释说：“上海最早讨论的时候，因为这些大型社区从人数和面积上都相当于城市的一个街道，所以有想过直接设街道。按街道配建就要配公务员、事业编制，上海的财力是达不到的。街道和镇又是一个级别，如果不按街道，按居委会的话，又管不了几万人。所以现在的普遍做法是镇托管社区。在镇和居委之间再设个层次。”

三林镇的“镇管社区”模式覆盖全镇41个居民区，建立了四大社区，一个社区5000～8000户。周明龙认为，“四个社区办，好处是大家分管，但是社区办没有政府职能，比如要执法的话，四个社区党委与政府衔接就会导致效率不高。”

“我们设了一个中间层，虽然在社区办下，但比较独立，实际上权力都在我这里。比如政府卫生部门派工作到社区办，所有的东西都会转到我们中心，就像一个枢纽。”周明龙说。

联合服务中心收紧了权限后，以上联动机制可以更直接地为周明龙所用，这位从顾村镇信访办派出的“本地官”，在安抚居民的“心理不适症”上有自己的一套。目前，馨佳园拥有500名居民志愿者。凡是社区里有不和谐，周明龙会想到动用志愿者、镇上的熟人网络，打声招呼，就有人下去“把问题解决在初始阶段”。

如果把联合服务中心比作村委会，那么志愿者和居委干部就如同是村组长。对于周明龙来说，馨佳园也像一个巨型村，他笑称：“那么多人的社区，以前从没经历过，和谐很重要。”

而文军表示，从发展趋势来讲，单单镇管社区不是长久之计。“应该探索社会组织与政府的互动模式，新的社区探索培育社会组织，培养社区自治的力量，是社区发展的一个方向。”

文军还指出，“志愿者只是外围的服务性力量，而我们需要专业化的社会工作者，管理上的问题必须是通过职业化解决的。”（来源：第一财经日报）