改革机械式收益切割方式，建立土地出让净收益储备基金制度，着眼解决长远问题

在现行体制下，土地出让收入主要归市县政府所有，土地净收益使用的随意、低效、重复建设以及不透明等问题始终缺乏有效的制度约束，反过来，地方政府在政绩观驱动下没有动力将净收益投向公共服务的薄弱环节和领域。基于此，中央政府出台硬性规定了土地净收益用于农村教育、保障房和农田水利等方面的分配比例。我们认为早期的土地出让净收益分配政策取向缺少明确的制度约束是问题的一个方面，但是自上而下机械式的收益切割方式会把问题的解决引向另一个极端。城镇化进程中土地资源升值为地方政府带来了超额地租收益，是全体公民的共有财富，缺少管理是不作为，硬性切割也会脱离客观实际，导致低效使用。我国正处于经济体制构建完善的转轨时期，未来中长期可预见的和不可预见的改革成本都需要财政公共支出及时跟进，目前“零打碎敲”式使用、甚至是“吃光分净”都不是用好土地收益的最优选择。建议整合归并已有的具有专项性质的计提项目，改为统一按照固定比例滚动留存净收益，设立土地收益储备基金。有效衔接公共预算与基金预算，统筹使用土地出让净收益。

高度关注失地农民利益，建立城市支援农村、工业反哺农业的有效利益衔接机制

我国建设用地使用权出让除少部分城市存量土地整理后出让外，出让的主体是农用地。长期以来依靠农地较低的征地补偿成本维系着我国城镇化水平的快速推进。在低成本获得土地时代逐步过去的今天，需要清醒地认识到，要保持城镇化水平持续、稳固提升，必需考虑农业和农村的前途，必须兼顾失地农民短期补偿与长期利益，积极应对呈现扩大态势的城乡差距。短期来看，应该彻底扭转失地农民补偿过低的局面，在“批租制”下建议农民补偿环节后置，待土地出让完成取得收入后，设置固定补偿比例，给予农民的一次性补偿与土地出让环节挂钩；在“年租制”下让农民获得土地增值后的增量补偿。长期来看，拉长土地出让收益的使用视角，前瞻性地建立城市支援农村、工业反哺农业的有效利益衔接机制。

改革政府行政考核机制，抑制盲目出让土地行为

通过行政体制改革和行政考核机制的调整，要切实改变目前的以经济绩效为主的目标责任制考核制度，使地方官员更加注重落实科学发展观和合理规划利用土地，抑制盲目出让土地的“圈地”和“圈钱”冲动。

(政部财政科学研究所课题组，课题主持人：王朝才　成员：赵全厚　张立承　封北麟)