政策解读如下：

一、《管理办法》出台背景

完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场建设是贯彻落实党的十九大精神，发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化土地资源配置，提高节约集约用地水平，促进经济高质量发展的重要手段。2017年3月，经党中央、国务院同意，原国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的通知，在全国包括南京在内的34个市县开展了为期两年的试点工作。2018年9月，组织专家对34个城市试点工作进行了验收。

2019年7月，国务院办公厅印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），要求着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。各地区有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。

2020年7月，江苏省人民政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号，以下简称《实施意见》），要求各地完善配套制度，强化保障，有序推进二级市场建设。为全面贯彻落实国务院办公厅、省政府办公厅土地二级市场建设要求，尽快规范完善我市土地二级市场，突出问题导向，结合我市实际，出台了《南京市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》。

二、《管理办法》出台依据

（一）《中华人民共和国民法典》；

（二）《中华人民共和国土地管理法》；

（三）《中华人民共和国城市房地产管理法》；

（四）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）；

（五）《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》（江苏省人民政府第58号令）；

（六）《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）；

（七）《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏政办发〔2020〕56号）。

三、《管理办法》出台目的

建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。构建“公开、公平、公正”的市场环境及“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，深化“放管服”改革，提升节约集约用地水平，进一步优化我市营商环境，促进经济高质量发展。

四、《管理办法》出台意义

《管理办法》是我市第一个经市政府同意印发的土地二级市场文件，以前有关土地二级市场管理的文件均是由国土部门或其下属单位下发，覆盖范围小、效力低。此次《管理办法》出台后，将会促进我市土地二级市场运行更规范、交易规则更完善、交易程序更科学、服务监管更健全，有助于促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。对于促进我市土地一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的国有建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。

五、《管理办法》主要内容

《管理办法》分为七个章节共四十一条，明确了国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易的概念，各相关主管部门职责，交易制度、原则、条件、方式、流程及服务与监管体系等。

（一）土地二级市场交易概念

本办法所称的国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易（简称土地二级市场交易），是指土地使用权人将依法取得的土地使用权进行转让、出租、抵押的交易行为，包括土地使用权交易以及土地使用权连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。

（二）土地二级市场交易平台

土地二级市场交易平台包括线上平台和线下平台，两个平台信息互联互通，为全市土地使用权转让、出租、抵押提供信息发布、公示、查询、咨询和线上交易等服务。

（三）土地二级市场交易流程

建立土地使用权“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，交易双方可通过土地二级市场交易平台发布和获取市场信息。交易双方可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易，达成一致后签订统一制式的土地使用权交易合同。

（四）土地二级市场交易条件

根据《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规规定，《管理办法》中列出了七种不得进入土地二级市场交易的情形。其次，明确房地产开发用地转让时须完成开发投资总额25%以上的三种认定情形。此外，若土地使用权人未经批准擅自改变土地用途或地上房屋使用功能的，应按规定申报缴纳土地增值收益金，然后再进入土地二级市场交易。

六、《管理办法》具体措施

一是明确交易管理主体。市规划资源局负责全市土地二级市场的建设、管理和监督。市土地矿产市场管理中心作为市级土地交易管理机构，负责全市土地二级市场业务指导、培训、规则起草等工作，具体承担主城六区土地二级市场交易管理工作。江宁、浦口、六合、溧水、高淳的土地交易管理机构由市规划资源局明确。

二是明确各职能部门协同配合。土地使用权交易时，市房产、税务、发改、市场监管、国资、地方金融监管、人行南京分行营管部等相关主管部门在各自职责范围内开展工作。加强涉地司法处置工作衔接，建立健全执行联动机制。

三是加强土地使用权分割转让管理。宗地一经确定，不得随意调整。确需分割转让的，应符合用地批准文件的约定和经批准的规划设计方案要求，经规划和自然资源部门同意后，按照法定程序办理。

四是明确产业用地转让要求。工业、科研用地整体转让的，新项目应符合土地所在园区产业发展和地块投资监管协议要求。工业、科研用地原则上不得分割转让，确需分割转让的，在满足权利人自身需要后节余的部分，符合规划分割条件的，由各区政府（园区）牵头，经规划和自然资源部门明确分割部分的规划建设条件、工业主管部门明确产业准入和投入产出要求后，可分割转让给园区平台或经产业准入的项目。工业、科研用地内的配套用地不得分割转让。

五是放宽对抵押权人和抵押物的限制。企业、自然人等均可作为抵押权人申请以土地使用权办理土地使用权抵押，但企业之间订立的债权债务合同必须符合法律、法规的规定。营利性的养老、教育等社会领域机构可将有偿取得的土地使用权抵押融资。

七、《管理办法》工作要求

《管理办法》适用于本市行政区域范围内国有建设用地使用权转让、出租、抵押交易。江北新区可参照执行。集体建设用地使用权转让、出租、抵押管理办法另行制定。因国有建设用地使用权转让、出租、抵押等引起的经济纠纷，按《民法典》、土地管理、城市房地产管理等有关法律、法规的规定处理。