新京报快讯（记者 王姝）10月22日，全国人大常委会二审农村土地承包法修正案草案，对比一审稿，二审稿进一步明晰了农村土地“三权”的性质和相互关系，明确提出保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

“三权分置”是继家庭联产承包责任之后农村改革又一重大制度创新。十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。

十九大闭幕后，去年10月31日十二届全国人大常委会第三十次会议初次审议的农村土地承包法修正案草案，一审稿写入了“三权分置”，规定：以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权，并明确了土地承包权和土地经营权的权能。同时，为了加强对土地承包权的保护，草案同时规定，土地经营权流转后，承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

对于上述规定，一审后，有的常委委员、人大代表提出，应当明晰“三权”的性质和相互关系，以便于理解和操作。

全国人大代表胡季强就曾提出，认为应明确“三权分置”的原则，界定“三权”的权属。“三权分置”后，在农村土地所有权不变即发包方为村集体组织不变的情况下，承包方同时获得了两个权，即承包权和经营权。承包权是一种社会属性的权利，只有该土地所属集体组织成员可以获得，如果承包权调整也只能在该村集体组织成员之间进行调整。承包权的获得者同时获得经营权，在经营权没有流转之前，可以称为首次经营权，首次经营权也只有该土地所属集体组织成员可以获得。获得首次经营权的农户可以自行经营，也可以通过流转（转让经营权）方式，让渡经营权。

他建议，“三权分置”后，应当厘清土地承包经营权的概念，界定相关的权属。比如不再使用“土地承包经营权”的模糊概念，修改为“土地承包权和土地经营权”或“土地承包权、经营权”。

对此，全国人大宪法和法律委员会相关负责人作修改情况的汇报时表示，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

据此，在一审稿基础上，二审稿对“三权分置”作出了四大修改。

其一，明确农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

其二，明确对土地经营权流转的保护，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

其三，明确土地经营权人的权利，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

其四，明确土地经营权流转的内涵，包括明确土地经营权的流转方式、流转原则、流转价款、流转合同等具体程序和要求。

除上述规定之外，二审稿还对土地经营权登记、土地经营权融资担保、承包“四荒地”等作出了具体规定。

土地经营权登记可以“自主选择”

全国人大宪法和法律委员会相关负责人作修改情况的汇报时表示，推进“三权分置”改革，关键是要明确和保护经营主体通过流转合同取得的土地经营权，保障其经营预期。实践中，不同经营主体对土地经营权登记颁证的需求存在差异，有的经营者希望能通过登记的方式获得长期稳定的土地经营权，而有的从事短期粮食种植的经营者则认为没有必要办理登记。

该位负责人称，经研究认为，有必要赋予土地经营当事人一定的选择权，通过建立土地经营权的登记颁证制度，合理平衡各方权利义务，同时，规范农户收回土地经营权的行为。

据此，二审稿增加规定：“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”

同时，为避免承包方随意解除合同，二审稿还增加规定：承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有法定情形的除外。

融资担保：担保物权人有权优先受偿

对于土地经营权的融资担保问题，一审稿规定，承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。对此，有的常委委员和专家提出，土地经营权融资担保的登记及实现也需要予以明确。

“经研究认为，通过赋予担保物权登记对抗效力，明确担保物权人在实现担保物权时有权以土地经营权优先受偿，有利于保护融资担保方当事人的合法权益”，全国人大宪法和法律委员会相关负责人表示，二审稿增加规定：“担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人”;“实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。”

承包“四荒地”可获土地经营权

现行农村土地承包法第三章规定了其他方式（即家庭承包以外的方式）的承包，主要是承包“四荒地”。

有的专家提出，其他方式的承包，承包方承包土地不是为满足基本生活保障，而是利用集体土地开展经营活动，建议明确其他方式承包的承包方取得的权利为土地经营权。

全国人大宪法和法律委员会相关负责人表示，家庭承包具有生产经营性质，也具有社会保障性质，只有本集体经济组织成员才有权承包，取得土地承包经营权。“四荒地”承包不涉及社会保障因素，承包方不限于本集体经济组织成员，其取得权利的性质不同于土地承包经营权。据此，二审稿规定，以其他方式承包农村土地的，承包方取得土地经营权。

删除弃耕抛荒有关条款

一审稿规定，承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的、发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作，承包方连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包。

有的常委委员和社会公众提出，实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，发包方可以进行督促纠正，但收取费用应当收多少、怎么收，耕作收益归谁，会产生很多问题，强行收回承包地也不利于稳定承包关系，容易引发更多纠纷。二审稿采纳了这一建议，删除了上述弃耕抛荒条款。