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PPP项目缺少资金?政府性基金或可纾困

发布时间:2018/07/23 11:28 | 来源 :中国网地产 | 作者: 陶婷

PPP项目缺少资金?政府性基金或可纾困-中国网地产

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尼采说,与恶龙缠斗过久,自身亦成为恶龙;凝视深渊过久,深渊将回以凝视。


法律不健全、产业溢出效应差、过度依赖地产、内容运营淡化、投资收益率等是房企探讨PPP模式的风险所在。那么,在这场难解的博弈中,如何避免深渊回视自己是企业无法回避的难题。放弃对地产开发模式依赖、回到运营本质,则又需面对政府财政金融严管环境下如何解决资金来源的问题。


好在,政府性基金预算支持PPP项目发展已经被中央提上了议程。


政府财政支持PPP项目乏力


在金融杠杆相对受限的情况下,“怎么考虑好、设计好、使用好包括政府性基金预算使用在内的相关政策杠杆,有效激发市场活力,让PPP模式为“控风险”和“促发展”双重目标的实现提供持续助力,是下一阶段相关规范性文件可重点着力处”,北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚认为。


2015年4月发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号,以下简称“21号文”),至今实施已3年。在实际操作过程中,有不少问题:支出责任识别、财政承受能力的计算方式、财政能力和政府支出责任,以及提出预算的范围等。


问题核心是:在地方政府PPP项目中,一旦政府财政支出过多,会影响财政其他支出,因而,财政支出限定在公共预算的10%以内。对政府而言,关注点便是:“10%红线”的问题、地方政府的PPP项目中已经到10%上限的怎么处理?不同地域而言,是否采取一刀切政策?


在业内看来,在地方政府负债率高,各项刚性支出责任大的情况下,突破10%会有很大风险,一般预算突破10%没有必要。并且,2017年8月,时任财政部副部长史耀斌就强调,严控10%“红线”。这也就意味着,10%红线万万不能碰。


政府性基金预算有望成为后备资金


政府性基金预算是专项用于特定公共事业发展的收支预算。根据2014年修正的《预算法》,《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)、《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函〔2017〕85号)三文件显示,政府性基金预算在PPP项目中的可用性应该是没有疑问的。因此,在政府性基金预算支出范围以内的PPP项目,可以使用政府性基金预算。


政府性基金能作为PPP的预算使用,那么,该如何规范使用呢?财政部PPP中心正尝试破局,5月24日,财政部PPP中心部署了21号文的修订工作,将任务分给相关部门的PPP领域人士,试图将基金预算进行调整,以此支撑PPP项目。


具体而言就是,有些地区的财政承受能力已经接近10%,但是在基金预算中还有空间,大部分地区都没有使用基金预算。用基金预算做补充,部分用一般公共预算,保证财政承受能力中的预算支出不超过10%。


这样一来,就缩小了基金预算对PPP的支撑作用,因为基金预算是以收定支,这样作为指出预算的基数不太合适。所以基金预算不要和一般公共预算作为基数,这就需要对基金预算的列支科目单独做一些改革,算是对财政承受10%上限的一个优化。但是总体上,PPP在预算支出里还是需要一个上限约束。


据相关媒体报道,财政部PPP中心、中央财经大学、大岳咨询有限责任公司、中投咨询有限公司等参与21号文的修订工作。财政部要求各修订小组在6月底7月初,拟出21号文修订初稿。


PPP项目运作去地产化成大势所趋


针对PPP项目投资的收益率,以及风险安排问题,中国企业资本联盟副理事长柏文喜认为,政府应根据全社会资本收益率、融资成本的变化和项目本身的实施、运营难度和风险去确定,可以通过项目招标、竞争性谈判等市场博弈方式,去确定最适合的投资收益率、以及风险分配方式,而不是简单地上浮或者下调。


PPP项目在完成项目建设、改善了基础设施和产业环境以后,“对周边的带动效应和资产溢价问题,可通过社会资本和政府的约定来分享这部分收益,获取周边地块的优先开发权、获取项目后续的资产证券化服务收益等,而不是说社会资本如开发商、证券公司完全没有机会,关键是看怎么和政府约定了”,柏文喜说。


另外,由于项目存续期很长,还要建立动态的收益与风险调整机制,以保证项目的可持续运营和公共产品的可持续供应。


对房企而言,PPP模式本身不排斥盈利机会,关键是如何让房企在这个领域积极做参与。实际上,房企以往参与PPP的主要盈利模式是:通过资源补偿的方式获取开发机会,赚取房地产开发利润;通过产业园区、特色小镇、轨道交通等PPP项目,获取其中配套的商业开发内容,以及低价获取可开发土地;通过PPP项目获取周边资源权和开发溢价;真正参与PPP项目的投资和运营,获取投资与运营利润,培育房企新的业务增长点。


就目前房地产调控从严,各地拧紧发条,PPP全面清理情况下,未来真正参与PPP项目的投资和运营,并从运营中获利是大势所趋。“不能完全依赖地产本身,也不能只依靠政府支付获取收益。在不增加政府公共预算情况下,房企需要通过项目创新,提升自身管理运营能力,培育房企新的业务增长点”,财政部PPP专家孙洁如是说。


针对借助地方PPP,快速审批和融资,影响宏观调控效果,依靠地产获取收益的行为,“政府在选择要求合伙人时,要求各方面都尽可能公开,严厉惩戒企业打着PPP的旗号,获取土地收益的行为”,孙洁认为。


如此一来,真正具备产业运营能力的企业才有机会参与到PPP项目中!


(责任编辑:李.彤)
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