外来人口的同权难题

蔡禾曾经带领团队在广东连续作了4年调查，结果发现，只有25%的农民工愿意入户到自己打工的城市，“他们最想要的不是户口，而是教育。”蔡禾认为，积分入户并不是解决外来工服务均等化的根本途径，更实际的是解决其子女就学问题。

而对无户籍无房产的来穗人员来说，孩子想要通过租房入学，基本只有一个办法，就是积分入学。不过，即使积分入学，仍然只有部分孩子能就读公办学校，更不可能达到租购同权。

自2010年起，广州各区陆续实行积分入学办法，到2017年，广州市11区已全面实现积分入学。居住年限、缴纳社保、稳定住所等都被列入积分项目，具体的操作实行“一区一策”，但大的原则都是“拼居住证和社保年限”。

但各区政策也有不小的差异。比如，广州市越秀区，作为传统教育强区，从2017年才开始真正实行“积分入学”，而且政策门槛相对较高，报名积分入学的资格必须同时满足四个条件，包括持居住证满1年，实际居住满1年，在越秀区参加社保满1年，以及在越秀区的工作或经营证明。

各项指标，年限越长，分数越高。比如，居住证连续满5年，得60分。而连续满1年不足2年的，只有12分。额外的加分项目有两个，其中，申请人在越秀区有全额房产能加12分，依然远远优越于租房者。

相比之下，作为广州外来人口集中流入区之一的天河区，门槛却较为宽松。天河区教育局对《中国新闻周刊》提供了一组最新数据，截至2017年3月，天河区常住人口是214万，而户籍人口只有88万，呈现户籍人口和外来人口倒挂的特点。

尽管如此，天河区教育局基础教育科科长汪明徽告诉《中国新闻周刊》，天河区积分入学仍然只设“最低门槛”，即居住证满1年是必达项，而在天河区工作、在天河区实际居住，或者在天河区购买社保，三者符合其一，就符合报名资格。

积分入学政策实施几年来，在本地引起最大诟病的地方是“积分门槛高，实际受益人少”。比如2010年和2011年，番禺区连续两年为外来工子女准备了3000多个公办学位，但仅有数百人符合条件。在海珠区，2016年有27所中小学总共提供710个积分入学学位，但最终只有516人通过审核获得学位，出现了学位空余的情况。

类似对外来人口“福利空置”的问题，在公租房项目上也存在。广州市来穗人员服务管理局一位工作人员对《中国新闻周刊》透露，去年广州市第一次试行公租房项目，拿出了两个项目共600多套房源，但最终只有200多人符合条件，“我们也希望有800多人符合条件，但可能门槛设得过高了。”

“当初我们也考虑要不要设高一点，后来认为受益面如果很窄的话，文件价值也不大。”汪明徽说，积分入学政策在2016年就已经制定出来了，没有动的原因主要是学位的供需压力太大，“天河区有个天府路小学，规划是24个班，已经装了将近40个班，老师已经没办公室了，全在外面搭板房办公。还有一个华景小学，上学分三段，放学分三段，否则怕造成拥挤事故。”

天河区大多数公办学校都处于超满额运行状态，每个班人数要控制在45个人已经非常困难，不少知名度高的学校，功能室都改成了课堂。

“今年为什么能操作积分入学，因为多开了两间公办学校，这两个小学提供了300个学位。”汪明徽坦言，明年又会有几所新学校要交付使用，有增量才能腾出学位，“如果没增量，我们要从各学校压缩学位非常困难。”

但事实上，天河区今年拿出的508个公办小学学位和301个公办中学学位，都是从各学校硬挤出来的。

为了更清楚地摸准供需两边的数据，与别的区不同，天河区首先进行一次预报名，由家长先去街道办，提供居住证，取号在网上预报名。根据预报名人数，再筹措公办学校学位，筹划购买民办学校的学位。

“每个公办学校都要上报还有多少剩余学位，原则是首先把户籍生填满，预留好政策性照顾借读生，预留好今后可能转学的学生，预留好重点企业的学位，剩下的学位都拿出来参与积分入学。”汪明徽说，只要学位不是很紧张的学校，多多少少都拿出了学位，其中学位最多的是侨乐小学，提供了80个学位。

在他看来，这个办法在明年肯定行不通了。今年共提供了1348个积分入学学位，报名人数只有2900人左右，而原本预计会有5000多人报名，“今年是第一次试行，很多人还不了解政策，2018年肯定会暴增，预计会有四五千人报名才正常。今年是拿剩余学位出来解决，明年肯定就不行了，该扩班就要扩班了。”

另一个让不少家长不满的是，与本地买房家庭子女可以直接对口就读指定小学，或者就读名校不同，积分入学属于“被统筹”，孩子无法上满意的学校。

在广东省人民政府网站的“政民互动”栏目中，有一封标题为“广州市天河区积分入学不合理”的网民来信，信中提出批评：“统筹志愿的安排没有明确的规则，第一是不好操作，第二是存在权力寻租的空间。……想读公办学校的学生，只能寄希望于学位统筹。问题是这个统筹没有一个公平的规则，可以说完全是凭教育局来安排，那么必定会存在以下问题：（1）被统筹安排的学校离家太远，最终不得不放弃；（2）由于统筹安排的权力全部掌握在教育局手里，掌握这种统筹安排权力的人可以利用这种权力谋私，也就是存在权力寻租空间。”

这位网民建议，“选定一个日子，将排名前508名的人召集在一起，按照积分排名先后报名，已经被报的学位当场划掉……现在的情况是教育局将政府给我们的福利粗暴地丢出来，让大家无规则地乱投，最后必定有人会放弃，有人还是要花钱求教育局安排个离家近的学校。本来是属于我们的福利，让教育这么一折腾，又回到了暗箱操作上。”

这个建议，表明了大多数积分入学学生家长的疑虑。汪明徽告诉《中国新闻周刊》，天河区教育局在制定政策的时候，已经考虑到了这些意见。

为了增强积分入学透明度，天河区作了很多制度设计，共设置5个正式志愿和5个统筹志愿，根据申请人的积分排名先后和填报志愿顺序情况，由系统自动投档安排学位。

在10个志愿中，大部分人的需求都能得到匹配，但也出现了三四十个家长因为填报志愿没经验，没有选上，“这些家长都属于积分在前508名内的，我们挨个打电话，发短信，同时有专人录音，花了一天多时间专门做这个事，目的就是要确保积分在前508名内的，只要你愿意接受统筹，孩子肯定能上公办小学。”

汪明徽说，教育局事后联系了这位提意见的家长，对他的意见进行反馈，“他当初怀疑有黑幕，但后来他自己的孩子顺利地按志愿进了公办学校；而且恰好他有一个朋友是508名以内没有选上，但通过我们打电话通知再统筹，孩子最后上了公办学校，也为我们点赞。”

对外界的疑虑和担忧，汪明徽表示理解，“这也给我们提了醒，人工因素多，的确容易引起怀疑。明年准备志愿再放多一点，准备放宽到15个志愿，保证家长有充分的选择权。人为的因素越少，老百姓就越信服。”

“教育局同意，学位房家长也不会同意”

在受访者中，大多数人短期内不看好租购同权的原因在于，教育资源，尤其是优质资源紧张的局面，在短期内无法得到缓解。

为了增扩学位，天河区想了很多办法。“每天想的就是学位，按理说，我们这个科室不用管基建，但比管基建的人还急，总盯着学校建好没有，什么时候能交付。”汪明徽说，未来五年，天河区可交付使用的学校有二三十所，每年都会新增两三所。

另一个解决方案是，天河区正在把高中逐步往郊区搬迁，原来的校区腾出来后，全部办义务教育，“天河要将5所高中迁往北部地区，能空出300个班的学位。”

在2016年发布的《广州市中小学校基础教育设施三年提升计划（2016-2018年）》中，广州提出目标，到2018年广州市政府主导建设88所公办学校，新增约10万个学位。

“我到中山市去考察，发现外来人口子女入学基本都落实了，而且大部分进了公立学校；但在广州市，外来人口子女读公立学校的比例就要小得多。”蔡禾告诉《中国新闻周刊》，在中山、江门这样的小城市，公办学校学位出现了剩余，即使不提租购同权，但实际上已经解决了问题，而在广州这样的一线城市，即使提出租购同权，也不是一朝一夕可以实现的。

“根本办法是要把供给量提升上去，但更复杂的问题在于，在欠账这么大的情况下，用公办学校来满足太难了。”蔡禾建议，教育资源的供给未必全由政府“包揽”，应当推动进城务工人员子女接受教育方式的多元化，政府可以购买教师岗位，教师享受财政工资、挂靠在公办学校，但是到民办学校去教书，这样投入的钱不多，但民办学校教学质量却上来了。

问题的根源还跟义务教育的财政制度有关系。就业地城市的教育经费无法覆盖农民工子女，而农民工子女户籍所在地的转移支付也没有跟随其到就业地城市，就造成教育投入与实际支出的错位。

“地方财政还会有另一种考虑，担心出现洼地效应。”蔡禾说，某个区义务教育解决得好，就会带来越来越多入学儿童。外来务工人员现在只带了一个孩子，未来可能把家里三个孩子全带来。”

在财政成本分担机制上，广州市实行市区分担，市财政对区财政进行奖补，“如果区里完成目标好，市财政的补贴就多。如果达不到50%的基准线，市财政一分钱不给，全部由区财政负担。”

“天河区不缺钱，缺地。”汪明徽对《中国新闻周刊》坦言，今年天河区专门为积分入学作了2100万元预算，按照可能报名的极大数来算，但实际只用了300多万元，“公立学校不用新增投入，新增的投入只是用来购买民办学位。”

购买民办学位解决积分入学，这也是天河区的一个特点。“全部都用公办学校来解决不现实，只能通过政府购买民办学位的办法。”汪明徽说，今年天河区累计向民办中小学购买了539个学位，小学生每年补贴5000元学费，补贴6年，家长能节省3万元开支，初中生则每年补贴6000元学费。

在汪明徽看来，目前资源紧张的矛盾还很突出，积分入学采取类似高考的排名方式，只能是现阶段的一个无奈选择，但未来会逐步扩大覆盖面，“目前只能解决50%的外来人口入学需求，但广州市的规划是在2020年左右达到60%~70%的水平。”

比普通学位更紧张的，是名校学位。事实上，租购同权引发的最大想象在于，租房也能上名校，但多数受访者告诉《中国新闻周刊》，即使有了操作细则，名校学位仍然会一位难求。

“广州市按照国家要求，取消省级重点、市级重点学校的挂牌已经有很多年了，但在家长心目中，这个观念还在。”汪明徽坦言，就像一些品牌的饥饿营销效应，很多家长认为，某个学校过去是省一级重点学校，而且很难进，再加上学校管理规范一点，就肯定是好学校，“现在从来不公布期末考试数据，你怎么知道哪个学校好呢？”

不过，名校学位在家长心目中，仍然有非常强大的号召力，这一点充分体现在学区房的价格上。

“越秀区，以广州市教学资源最强的越秀区东山口板块为例，平均每个学位房会有26个左右的有效买家来竞买。”广州链家研究院院长周峰告诉《中国新闻周刊》，这里汇聚了署前路小学、培正小学、农林下路小学、培正中学、市七中等多所以前的省一级学校。东山口地铁站上盖的东山锦轩，楼龄有16年，二手住宅成交价是7.3万元／平方米，买一套住房连税费的总价至少要700万元，可以入读署前路小学。而附近龟岗板块的启明一马路的楼梯房，是上世纪50年代的产物，楼龄超过60年，今年的成交价也在7.05万元／平方米，总价达540万以上。这还不是总价最高的板块，在天河区的珠江新城板块，能入读名校的单元房，基本要1000万~1100万元／套。

在周峰看来，不少媒体将租购同权误读成“租客子女可以和持有房产者的子女获得同等机会入读省级小学”。实际上，这里所谓同权的“权”，应该是能获得分配入读小学的权利，但不是和拥有房产的本地户籍客户同等的优先权。

“你每年花几万房租，孩子就能和别人花几百万买学位房的上同一所学校，那别人会怎么想？”一位家长告诉《中国新闻周刊》，即使教育局同意，学位房家长也不会同意。

教育学者熊丙奇撰文认为，“在学区房热高烧不退的现实中，租购同权只是幻影，或者说只是房屋租赁市场的一个炒作点。”

另一个很现实的原因在于，目前的学位安排已经建立起了一整套规则，即使租购同权，要改变的可能性也不大。

以广州市的老城区越秀区为例，一所前省级小学每年提供的学位大概在200~250个之间，一般都是优先把指标给招生地段内的“有房有户者”，在遇到招生名额大于当年适龄“地段生”数量时，入读名额会出现空缺，才由其他“不完全房产户”“随祖辈”“随非直系亲属”“租户”“集体户”“拆迁户”等依次轮候补充。

广州市民陆阳的儿子去年刚读一年级，就读越秀区华侨外国语学校，这是一所创办于1955年的市级重点学校。为了确保孩子上学，陆阳从几年前就开始物色学区房，最终选定了华侨外国语学校周边的淘金华庭小区。

“当时的招生政策写得很清楚，首先确保父母占有完全产权的子女，其次是随祖辈入学的子女，而且要求父母名下不能在别的区有房产。”陆阳告诉《中国新闻周刊》，至于积分入学就读这个学校，听说过有这个政策，但从来没有见到过。

“名校的学位，一般排到第三顺位，也就是随祖辈入学，就已经占满了，基本不可能排到租户上。”周峰告诉《中国新闻周刊》，即使有了租购同权，依然要顺位往下排，“名校学位太少，只能优先满足有房的，还是买房的客户才能保证子女百分之百进去。”

周峰预测，此后将要出台的细则，应该不会采用“一刀切”的办法，而会实行“一区一策”，估计仍会先在郊区，特别是教育资源差距不太悬殊的板块内试验，待积累了足够的成功经验，才会逐步向市中心区过渡，“很难在越秀区实行，如果不能供应这么多学位，就很难做大的改革。”