原标题：地方融资新规执行中出现的新问题

●受经济增速放缓和PPI指数连续下降的影响，我国地方一般公共预算收入增速总体呈现逐年降低的趋势，一改过去连续多年保持两位数高速增长的态势，逐步回落到个位数增长。

●地方政府的举债权虽然被赋予了，但中央政府承担着对地方政府举债的宏观管理责任，容易出现因中央政府与地方政府之间的信息不对称导致地方政府的债务需求与中央政府确定的地方政府债务规模和结构会出现偏差。

●决策层和管理层对PPP高度重视，明确要求加快立法、示范和积极推进。但鉴于PPP对政府的合作精神培育、法治化条件与专业化要素的高标准要求，我国推进PPP所需要的一系列制度建设目前仅属于起步阶段。

地方政府融资新规则与新格局

长期以来，我国地方政府没有融资权，地方政府主要是通过融资平台筹集资金。这种融资方式虽然在为地方经济和社会发展起了重要作用，但各地融资平台公司举债迅速膨胀，财政金融风险不断加大。为规范地方政府融资，防范财政金融风险，2014年以来我国通过修订预算法和颁发国务院等方面的法律法规，授予了地方政府债券融资权，出台了一系列政策法律鼓励地方政府在公益性领域引入社会资本，解决基础设施建设资金的不足和提高公共服务运营的效率。从2015年起，随着新修订的《预算法》生效，我国地方政府融资呈现出新的格局，即主要包括通过发行地方政府债券融资和采用政府和社会资本合作模式（PPP）模式进行公共基础设施和公益性项目建设。

总体来看，一系列新规接连出台，对规范地方政府举债、融资，建立地方政府债务管理制度和防范财政金融风险意义重大。2015年，地方政府融资平台公司在全面清理整顿规范后，一方面符合规定的在建项目后续融资得到保障，另一方面融资平台逐步剥离为地方政府融资的功能。地方政府融资呈现出以直接发债融资的主格局。2015年，地方政府新增债券发行0.6万亿元，其中一般债券0.5万亿元，专项债券0.1万亿元。为了缓解地方政府偿债压力，全年置换地方政府债券额度共计3.2万亿元。新增债券加存量置换债券总计发行3.8万亿。但从“新规”运行一年的实际情况看，也存在着一些值得探讨和改进的地方。

地方政府融资“新规”在执行中存在的问题

中央政府对地方政府融资乱象的规范和调整，主要目的是通过逐步构建规范透明的地方政府直接举债机制取代以融资平台为主的地方政府传统融资模式，把控地方债务风险，实现有序和可持续融资。因此，地方政府融资“新规”是否奏效，首先要看地方政府融资方式是否能够成功转型，其重要标志就是地方政府融资的主渠道从传统的融资平台方式转为政府直接发债融资方式；其次要看债务风险是否能够有效把控，实现可持续融资。从2015年地方政府融资新规运行的实际情况看，我们认为主要存在如下一些问题：

地方政府新增债务融资规模相对不足，致使或有债务以新的形式发生

从新增债务融资规模看，2015年新增地方政府债券发行规模6000亿元。从实际调研情况来看，许多地方反映新增债券规模无法满足实际需要。根据我们测算，2015年地方政府公共投资规模保守估计（以GDP增速7%测算）4.8万亿，远远高于6000亿新增债券发行规模。这使得表面上看，通过对地方政府新增债务通过限额管理，控制住了直接债务增长，把控了风险，但实际上却因整体经济下行压力明显和地方政府城镇化建设任务繁重，在规范发债融资规模受限的情况下，中央对地方政府辖下的公益性项目融资政策也似乎做出了适应性调整，以“补救于一时”。

与此同时，2015年以来，各类标的为基础设施和公共服务项目的政策性基金（产业基金、城镇化基金、PPP引导基金）不断涌现，以财政资金作为引导，吸引金融资本作为基金优先级成立投资基金，再以股权投资方式对接基建项目（包括PPP项目），实质上却是“明股实债”。目前成立的大部分政策性基金多数以政府作为劣后方注资，政府向金融资本、社会资本保证一定的收益率，一旦出现亏损，就需要财政出资来兑现承诺，大幅度增加了地方政府的显性或有负债。

地方政府债券结构分配和现实有较大的偏差，难以满足基层政府的融资需要

2014年国发43号文明确规定：“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”其后，《2015年地方政府一般债券预算管理办法》与《2015年地方政府专项债券预算管理办法》对一般债券和专项债券的限额管理做出了进一步的规定。此种分类方式虽然有助于明确地方政府债务的性质、偿债资金来源与偿债责任，规范地方政府债务管理，与国际上的一些通行做法相符。但是，由于客观存在着政府间信息传递不畅、失真而出现信息不对称，致使新增一般债券和专项债券的限额分配与基层政府的实际新增债务需求结构难以配比，在具体执行过程中无法有效利用有限的债务融资空间。这种情况不仅于新增债务，而且在置换债券中也存在。在我们调研中，地方政府反映，上级规定置换债券种类不同，使用方向也有差异。由于不同时期统计口径和定性不清，债务信息存在一定偏差，造成上级分配的置换债券结构与地方政府债务实际置换需求结构不吻合，政策效果大打折扣。

政府与社会资本合作模式落地难，不能有效舒缓地方政府的投资压力

从2015年地方政府推广PPP的实际情况，确实存在着“政府热情高，社会资本意愿低”的情况，真正签约落地的PPP项目比例较低。据统计，2015年初全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。执行过程中的问题包括三个方面：推出的PPP项目缺少经营性收入支撑，在捆绑土地等公共资源时又遇到了现实的法律和政策困境；政府和民间资本方就项目融资成本无法短期内谈拢；基层县级政府PPP项目落地难。随着PPP项目融资的开展，PPP在基层落地难的现象较为突出。首先，一些落后地区的基层政府基础设施和公共服务供给缺乏规模经济，市场主动付费动力不足，对社会资本的吸引力不够。加之在PPP融资的起步阶段仍停留在以本县行政区域作为项目覆盖边界的观念上，使得垃圾、污水等一些PPP项目传统落地领域普遍需求不足。其次，辖区社会资本投资能力弱与地方政府融资能力弱并存。县域范围内整体金融生态环境普遍较差，县域内的社会资本积累难以有效支撑地方政府融资。一些经济基础薄弱的县级政府受其信用等级的限制也很难从域外进行低成本融资，进一步加剧了PPP项目在县域落地难。第三，PPP融资作为近年来自上而下推动的融资方式创新，在一些县（市）还没有彻底消化已有的存量政策，更不用谈把PPP模式创新性地运用在地方政府融资之中。项目库对接、中介服务组织建设等在一些县进展缓慢，成为“落地难”的现实制约因素。

新规下地方政府融资成本控制行为扭曲

根据2015年3月财政部公布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》第四条规定：“一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。”也就是说，如果地方政府满额发行一般债券，就必须选择五个年度期限中的四个。从2015年地方政府债券发行的实际情况看，5000亿元的新增一般债券只有安徽省分两个批次发行了12.22亿元1年期地方政府债券，占比只有0.24%，绝大多数的省份选择的是3年、5年、7年和10年的中长期债券品种。比较地方政府债券参考利率的同时期同期限国债到期收益率走势，可以看出在2015年6月1年期国债到期收益率下行明显快于10年期，即发行1年期地方政府债券更具有成本优势，但地方政府在举债过程中普遍忽略了成本因素。这是因为在地方政府债券管理发债额度相对稀缺的新规下，各地更看重举债的额度能够“用足、用满”，尽可能做大债券存量，而在同样占用发债额度的基础上，10年期的债券就更具有融资优势。地方政府债券融资虽不是“不计成本”，但目前成本因素却不是地方政府债券发行首要考虑的因素。

三方面原因导致融资新政执行中出现新问题

在融资新规下，我国地方政府融资存在的问题既有经济下行的现实因素，也暴露出地方政府债务融资管理方面的问题。归结起来，我们认为，主要有：

经济新常态下的财政减收增支加剧了地方融资压力

随着我国经济增长进入新常态，受经济增速放缓和PPI指数连续下降的影响，我国地方一般公共预算收入增速总体呈现逐年降低的趋势，一改过去连续多年保持两位数高速增长的态势，逐步回落到个位数增长。进入2015年以后，地方一般公共预算同口径收入月度增速均在10%以下，无法实现年初预算确定的7.5%的收入增长目标。在支出方面，诸如提高财政供养人员工资、社保，以及加大项目投资等刚性支出和逆周期调节因素大幅度提升了财政支出的强度。从2015年月度支出数据看，下半年地方政府一般公共预算支出增速基本维持在20%以上，大大高于收入的增幅。增资压力、民生支出刚性、公共投资缺口等支出因素与收入增长明显放缓相互叠加，大大加剧了地方财政一般公共预算的收支平衡压力。个别地方政府疲于保工资、保运转，一些PPP项目顺利开展所必需的启动资金都缺乏财力保障。从中期看，收入低增长、支出高增长将会是经济新常态下贯穿地方财政运行的一个趋势性特征，财政预算安排趋紧会加大地方政府的融资压力，客观上使得新增的发债规模捉襟见肘。

地方政府举债的事权过多集中于中央政府，容易造成信息不对称

新预算法与2014年国发43号文出台，虽然明确赋予了省、自治区、直辖市的举债权，但是也明确省、自治区、直辖市的举债权是“必须在由财政部测算并报国务院批准，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准的分地区限额内举借债务”的依法适度举债权，尤其是“市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”。这说明，地方政府的举债权虽然被赋予了（仅限于各省、自治区、直辖市），但中央政府承担着对地方政府举债的宏观管理责任，容易出现因中央政府与地方政府之间的信息不对称导致地方政府的债务需求与中央政府确定的地方政府债务规模和结构会出现偏差。从2015年的情况看，中央政府似乎过多承担了一些具体的管理事权，如债券置换的规模配置和结构分配。这将会进一步加剧信息偏误，降低债券融资的配置效率。

政府与社会资本合作模式缺乏系统性制度供给

2014年以来，决策层和管理层对PPP高度重视，明确要求加快立法、示范和积极推进。但鉴于PPP对政府的合作精神培育、法治化条件与专业化要素的高标准要求，我国推进PPP所需要的一系列制度建设目前仅属于起步阶段。亚州开发银行认为，我国PPP的制度框架与法规体系的完备程度只达到20%左右。一是有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。二是PPP涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作。目前普遍缺少针对PPP的专门规定，更没有形成完整的政策体系。三是相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。清华大学建设管理系教授王守清认为，做好PPP的前提是要保证国家法治、政企守信、金融成熟、市场公平、竞争充分、能力建设、咨询专业、公众参与等。同时，PPP项目监管涉及很多环节，是一个完整的链条。上述因素造成PPP模式当前落地存在诸多制约，难以如期如愿聚合一定的投入规模，其能够真正发力尚须时日。

来源：经济参考报