三

个人所得税是中国现行18个税种中，仅有的三项“立法先行”的税种。这也正是改革难度所在。

最初版本的个税法立法于1980年。曾担任过国家税务总局局总经济师的李永贵回忆称，由于中国个人收入水平比较低，当年通过的《中华人民共和国个人所得税法》实际上只适用于外籍人员，所以到1986年和1987年，国家制定了《个人收入调节税暂行规定》，建立了累进税率，低的20%，高的60%，显然差距较大。

为了避免税率差距过大的问题，1993年10月中旬国家税务总局召开了全国税制改革工作会议。各地大约700多人参加，会上传达了中央的指示，介绍了每一个税的基本规定，准备在1993年10月31日的第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上，完成个税法的第一次修订。翌年，对中国财税历史影响最大的分税制改革，开始实施。

这次个税法修改将原来国内居民400元—460元的生活费用扣除标准提高为800元。从此，“个税起征点”作为一个新名词开始流行起来——随后的多次个税法修改，均涉及到调整所谓“个税起征点”的问题，伴随着分税制改革的推进，国人对个税的关注也越来越强烈。

尽管当时的亲历者、原财政部体改司副司长刘克崮对分税制评价颇高，称其为30年财税改革的高峰和分水岭，但也有一些当时的官员认为，这场史无前例的税制改革留下的毛病非常之多，这也是为什么从1994年开始直到现在又陆陆续续做了一些改革调整，而且今后还要继续做的原因。而个人所得税的完善，就是1994年税制改革所没有解决的重大问题之一。

一位当时的财政部官员在公开出版物中谈到，个人所得税来讲还有很多缺陷，比如单单是有基本生计扣除还不行，应当有专项扣除，体现不同家庭和个人的教育、赡养老人、抚养子女等等的特殊需要，而这些方面必须要对纳税人的整个收入综合以后才能做到。这正是当年提出来的个人所得税的改革方向——综合和分类相结合。

20年后，新一轮个税改革也是从这个起点再次出发。

经济观察报获悉，此次个税改革的第一步合并部分税目，具体来说，就是先将目前11个小类分成大类，比如将个人劳务性质的收入分为一类，其中包括工资、薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得。将财产性的收入分为一类，包括个体工商户的生产、经营所得；企事业单位的承包经营、承租经营所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得。最后，将偶然所得和其它所得分为一类。

第二步则是完善税前扣除，即在合理确定综合所得基本减除费用标准的基础上，适时增加赡养老人支出、子女教育支出、住房按揭贷款利息支出等专项扣除项目。

第三步则是适时引入家庭支出申报制度，即在保持以个人为纳税单位的基础上，进一步允许夫妻联合申报家庭赡养老人、子女教育、住房按揭贷款利息等相关支出，并在夫妻之间分摊扣除或由一方扣除，夫妻双方分别纳税。“比如，月收入按5000元计算，先减掉3500元扣除额。剩下的1500元，如果按照分类申报，可以直接减掉利息支出，作为应税额。如果按照家庭综合申报，在减掉利息支出的同时，还可以减掉赡养老人、子女教育的支出。”一位省级地税局所得税处人士告诉经济观察报。

最后一步则是优化税率结构，即以现行个人所得税法规定的税率结构为基础，适度调整边际税率，合理确定综合所得适用税率。

上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群说，个人所得税改革方向一直都很清楚，是建立“综合和分类相结合”的制度，但具体到上面提到的“四步走”——从合并税目到费用扣除，从家庭申报再到税率调整，其实是一环扣一环、连续性的。“相对于中国的现实来说，调节收入分配、促进社会公平发展是个人所得税的首要功能，因此设计个人所得税制特别是税率的时候，必须将抽肥补瘦的功能放在第一位。”朱为群说。