“三大不对等”为症结所在

《瞭望》新闻周刊记者在上海市宝山区、松江九亭镇等近郊采访时发现，特大型城市在快速城镇化过程中，涌现出一批兼具城市和农村社会形态的近郊，呈现出人口流动性大、人口结构多元化、社区类型多样化、利益矛盾突出等特点，基层组织架构、治理能力都亟待提高。当前的突出问题表现为“三大不对等”：

其一，外来人口急剧增加与执法力量不对等。

“无证经营、黑车非法营运、非法餐饮……我们有的问题，其他地方未必有;但其他地方有的问题，我们肯定数倍增加。如公安110报警数我们平均每天180多起，相当于别的一个区的总量。”上海市松江区九亭镇社会治理办公室主任张明介绍，九亭镇原住民仅2万人，市区导入6万多人，而外来常住人口却有20多万人，这种超预期的人口涌入带来很多“超预期”的矛盾。

而管理人员的配置与人口规模却并不匹配。张明说，目前房管办在九亭4人、交通执法队1人、工商12人、派出所民警110人、城管执法人员39人。“按照人口比例我们至少需要150个城管，人手严重不足。”

人手不足，容易让执法的效果大打折扣。受访基层干部向记者吐槽，“没有公安，其他执法队员都只能磨嘴皮。整治非法餐饮，连谈话通知书都没法送，有人甚至当着执法人员的面撕掉。”

其二，高治理成本与低“民心”效果不对等。

在九亭最主要的干道之一沪亭北路上，一个马路中间的“钉子户”显得特别扎眼：三层高的破旧小楼忽然出现在道路中间，四车道在这里忽然变成了两车道，不熟悉这里路况的人在夜里很容易直接撞上去。

“但没有好的解决办法，政府只能多花100多万元把这里绕过去。”上海松江区九亭镇社会治安综合治理办公室主任陆上达说，在基层，当大多数人利益和小部分人利益冲突的时候，解决问题的效率就会非常低，时间成本、经济成本、社会成本都很高。虽然从理论上来说，可以邀请第三方介入，以听证会的名义解决，而基层的问题往往是得到利益的大多数“沉默不语”，而利益受损的小部分人则“高声反对”。

有关专家认为，近郊基层治理成本高企的主要原因之一，是有的地方政府仍存在“维稳至上”的观念。

陆上达说，对于一些诉求已经解决、但仍然不断上京的老上访户，政府在某些敏感时段还是不得不派出8名联防队员，按照上级机关的要求，不计成本地“看死盯牢”。但是，“依法治理应该对不合理的要求坚决不妥协”。

其三，多元化复杂矛盾与乡镇权力不健全不对等。

基层治理打了突击战，打不了持久战。陆上达说，针对拆违，整治群租、非法营运、无证废品收购站、无证幼儿园等问题，由于需求旺盛、利益驱动，后续整治的监管责任没有很好厘清，整治的反弹返潮比较厉害。

基层治理打了区域战，打不了全局战。九亭镇社会事业和社区管理办公室周淑美说，九亭位于上海市闵行、松江、青浦等三区交界处。一些人会将渣土、工业垃圾从别的区运进来，而九亭执法力量不足，通宵抓都抓不过来。“总共就39个人，守个一天两天可以，不可能天天蹲。”

《瞭望》新闻周刊记者调研发现，问题在下面，权力却在上面，解决这些复杂的矛盾往往需要更高层级的权力协调。上海工程技术大学副教授李晗认为，乡镇政府是一级权力残缺的政府，不仅对于垂直单位缺乏财权和人事权，对于内部单位的人事权也只局限在乡镇范围内部，同时没有明确的执法权，连一些具体的行政管理权也没有。大量人口导入之后，从征地拆迁到维持社会稳定，从提供导入人口的公共服务到社会保障，从增加就业到维护公共安全，社会治理和公共服务领域矛盾突出。基层社会问题多元化、复杂化与乡镇政府的行政权力有限的矛盾，在一定程度上增加了乡镇政府治理基层社会的难度。

(来源：《瞭望》)