一面是不断升值的土地价值，另一面是尚未完全均等的基本公共服务，两者利益差距的悬殊，让哈尔滨的这次户籍改革在前期遭遇了一次尴尬。 即使现阶段政策规定进城落户不得强退“三权”，黑龙江省哈尔滨市呼兰区振兴村村民依旧担心土地政策有可能在未来发生变数。

今年11月初，黑龙江省政府下发《关于进一步推进户籍制度改革工作的通知》，提出自2014年11月1日起，全省取消农业户口和非农业户口性质划分，统一登记为居民户口，群众可自愿到公安派出所更换户口簿。

“给我们定的是11月1日开始换户口簿，但现在一本都没换，没人来换。”黑龙江省哈尔滨市公安局户政管理支队支队长王恒贤坦言，户籍改革涉及到农民进城后在医疗、低保、救助、教育等方面能否享受到与非农业户一样的待遇，此外还要考虑到城市各项资源的承载能力及中央转移支付的力度，“如果上边这些事情不落实，农民根本不愿意换户口簿。”

我国自1958年实施城乡二元户籍制度以来，绑定在“农业户口”和“非农业户口”上的各项政策已为社会诟病多年。然而，随着近年来土地价值的日益凸显，农民固守身份的意愿更加强烈。一面是不断升值的土地价值，另一面是尚未完全均等的基本公共服务，两者利益差距的悬殊，让哈尔滨的这次户籍改革在前期遭遇了一次尴尬。

土地上的权益更多

“现在土地上展现出的权利要比城市户口多。”王恒贤说，这恐怕是农民不愿改变户口的最主要原因。

靠山村位于哈尔滨市东南三环外的近郊区，村民王世华和魏启贤做了多年邻居，可两人在村里享受的待遇完全不同。

魏启贤今年62岁，户口簿上显示他是黑龙江省铁力市神树镇人，户口性质也是地地道道的“非农业户”。他做了几十年铁路职工，8年前儿子与靠山村一位姑娘结了婚，并在村里安了家，魏启贤和老伴儿就在退休后“投靠”到靠山村。目前全家居住在村里的一座二层小楼，而这小楼就是多年前从王世华手中买来的。

自从搬到靠山村，魏启贤就在为落户发愁。按照黑龙江省目前的落户政策，魏启贤将户口迁入靠山村并不难，难的是“非转农”。尽管儿子已经在靠山村落户8年，但他的户口依然是“非农业”。变成靠山村的农民，无异于要从村民口中分得一杯羹，这对于随时可能面临动迁的靠山村村民来说并不容易，而得到全体村民表决同意则更难。

王世华今年52岁，是土生土长的靠山村人。几天前，他从电视新闻里得知了黑龙江目前推行的户籍改革政策，可他却对那一纸“居民户口”不感兴趣。“在村里，农业户和非农业户待遇不一样，动迁（补偿）都不一样。现在村里分东西，非农业户和外来农民都不给。你看，我和他都有户口，但我今年分了6袋大米和10多桶豆油，他就没有。上次我们分地补，一家分一万元，他也没有。我有地，他们没有地。”

魏启贤退休后在哈尔滨继续打工，每月有5000多元收入。身为铁路职工，尽管户口不在哈尔滨，他可以凭借城镇职工医疗保险到哈尔滨指定医院就医报销。王世华认为，魏启贤享受的这些福利，靠山村村民无法与之相比。

尽管如此，魏启贤依然急于变成靠山村村民。几年前，三环修路占了一座村子，每户都分到了一套房，户口不在村里的则分不到房。他还给记者算了这样一笔账：“我60岁退休以后有退休金，比村民待遇好，但人家有地，一亩地卖四五十万，10亩地就四五百万。我再活20年，一年挣3万，才60万，没法比。”

“靠山村地理位置不如三环以里，但比外县强，外县（动迁）才几万块钱一亩地。如果按一亩地50万元赔偿算，10亩地就是500万元，一辈子都够用了。我们不愿意农转非，他们愿意非转农，现在农民吃香了，都想往农村奔，不像以前，现在反过来了。”王世华说。

同样的看法在距离哈尔滨市城区最远的呼兰区（原为哈尔滨产粮大县）振兴村、工农村也得到了印证。

“换不换户口得考虑一下，因为换了户口我们就没地了。”45岁的振兴村村民张淑兰从记者口中听到黑龙江此次户改政策后，给出了上述回答。张淑兰家里有4口人，共10亩地，儿子儿媳常年在外打工，老伴儿也会利用农闲时节外出打工，此外家里还额外租下了几亩地，主要靠种植玉米和养猪维持生计。

按照黑龙江省此次出台的户改政策，进城落户的农民是否有偿退出“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权），可以在尊重农民意愿的前提下开展试点。现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。尽管如此，张淑兰和一些受访村民依旧担心土地政策有可能在未来发生变数。

谈及农民不愿意更换居民户口簿的原因，黑龙江省公安厅治安管理总队副总队长刘新海在接受《民生周刊》记者采访时表示：“黑龙江农民土地比较多，特别是一些边境地区，一些农民一年的租地收入就有几万元，有的甚至能达到几十万元，农民害怕将户口迁入城市后将来会失去土地。虽然我们的政策是落户不与‘三权’挂钩，但农民可能考虑到进城后，如果将根留在城里了，将来无法参与第三轮、第四轮土地承包。”

二元差距逐渐模糊

随着市场经济的发展、人口自然流动及农村、农业各项福利待遇的提升，城乡二元户籍差别已经逐渐淡化，这成为农民不愿申领居民户口的另一个原因。

王世华至今还记得，30多年前，他在村大队干活儿，掏了一天大粪才赚2毛钱，一个月下来到手不到10块钱，吃的也是自家口粮地产的粗粮，没什么油水。而那时，市里的一个亲戚做初级工，每月能拿到38元工资，就连学徒工每月也能赚到18元，吃的是凭票凭证领的大米、白面。而横亘在两种待遇之间那条分割线，正是一纸户口。

有人将建国以来我国户籍管理制度的变化大致划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年—1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，为半开放期。

1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，奠定了我国现行户籍制度的基本格局，也在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

1964年8月，《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，对从农村前往城市、集镇的和从集镇前往城市的人口进行了严格限制。

这种城乡二元户籍制度的背后，实则是各项基本公共福利的不均等。很长一段时期，户口与住房、消费（如购车）、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同户籍有不同待遇，人为地把本应平等的身份划分为三六九等。

以死亡赔偿为例，2003年发布的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第29条规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算。2013年城镇居民人均可支配收入为26955元，农村居民可支配收入为8896元，据此计算，城乡居民死亡赔偿金可相差近3倍。

为了进城能够享受更好的生活，40多年前，王世华的姐姐经人介绍，与一名职工结了婚，从此户口离开了靠山村，迁入哈尔滨市。不为人知的是，姐姐当年的相亲对象脸上有一条长长的伤疤，可由于进城心切，王家人还是最终同意了这门亲事。如今，王世华姐姐的孙子都已经到了上学的年纪。

王世华说，那时农村条件特别苦，女孩子连内衣内裤都穿不起。城镇户口端的是铁饭碗，农村户口端的是胶皮饭碗，这之间的差别就是铁饭碗扔到哪里都碎不了。

“那时农村人嫁到市里，就相当于现在小学文化的平头百姓找了一个研究生毕业的公务员，特别难。我妻子一米七大个儿，当年也是为了到近郊区生活才从远郊区县嫁过来，要不然也不会嫁给我。”说完这番话，王世华指了指自己略有斜视的眼睛。

同在哈尔滨市近郊区的哈达村有近400户村民，大部分为农业户口，但整个村子已经几乎没有耕地。由于距市区较近，村民主要收入由房屋出租和外出打工为主；村里孩子也可以就近就地入学，与城市里的孩子共享同一间教室。按照村民李永和的话说，除了户口，哈达村村民的生活和城里人没啥不同。

谈及此次户籍改革，李永和首先问的就是“变户口有啥好处”？他认为，尽管自己没有耕地，也不享受村集体收益分红，但凭着一纸农业户口，“将来国家肯定也要给个说法，不能让农民饿着”，但如果变成“居民户”，他一是担心宅基地被收回去，二是觉得城镇户口在某些方面如今比不上农村户口，而那些所谓的福利对他也没有吸引力。

大致从2012年起，哈尔滨市就逐步放宽了农转非的落户条件。据哈尔滨市公安局户政管理支队户口审批科科长王丙华介绍，哈尔滨户口“农转非”基本等于没有门槛，农民只要动笔写一个申请书就可以了。

尽管如此，农民主动农转非的热情并不高。记者在哈尔滨市近、远郊区县走访农民发现，大部分农民都没有听说过黑龙江近期出台的这一户籍改革政策，而几乎所有年龄在35岁以上的村民都认为，目前城镇居民享有的社保、救助、医疗等福利并没有吸引力。他们唯一关心的就是子女的教育问题，因为好学校往往聚集在城里。

然而现实是，只要农民在哈尔滨市内购买一套住房，其子女就可以就近就地入学，农村户口并不是障碍，这唯一一项吸引农民户口“进城”的条件也消失了。在哈尔滨，许多村民早已搬进了城里，但依然保留着老家的耕地和宅基地。

“如果农业户口与非农业户口的差别真的取消了，那我换不换户口簿也就没什么意义了，就是个形式上的事儿。”李永和说。

政策清理是关键

“目前即使农民不到公安机关换领居民户口簿，但实质上也已经是居民户口了。”刘新海认为，“这次改革意义非常重大，虽然只有一字之差，但户口上附带的利益经过清理后，体现的是公平、正义与平等。”

今年7月，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全面放开建制镇和小城市落户限制，并要求切实保障农业转移人口的合法权益，扩大义务教育、就业、养老、医疗、住房等城镇基本公共服务覆盖面。黑龙江此次户改政策的出台，正是对国务院户改政策的落实。

自2009年起，黑龙江人口呈逐年下降趋势。根据黑龙江此次户改意见，全省将根据各市人口数量及综合承载能力，将户口迁移政策归纳为三种类型：牡丹江、鹤岗等9市市区户籍人口在100万以下，全面放开落户限制；大庆和齐齐哈尔两市市区户籍人口在140万左右，适当放宽落户条件；哈尔滨市市区人口达480万，综合承载能力压力相对较大，而非主城区人口压力相对较小，因此实施“双轨制”。

据刘新海介绍，户口差别取消后，黑龙江省政府目前正在要求各有关部门清理与户口性质挂钩的各项政策，包括教育、卫生、社保等。要求能够取消的一次性取消，不能立即取消的要列出时间表，即“新政策不挂钩，老政策脱钩”，逐步实现城乡居民待遇的平等。

事实上，早在2009年，黑龙江省就在齐齐哈尔、七台河、鹤岗等市开展过“户籍一元化”改革试点，据试点地区户籍工作人员介绍，其改革内容与此次黑龙江户籍改革政策大致相同。

试点五年过去了，试点改革效果究竟如何？是否做到了政策的全面清理？

“七台河改得相对到位，农民真正得到了实惠，比如上学收费、交通事故赔偿等方面做到了几个统一。像齐齐哈尔、鹤岗，一元化后配套的政策相对较少。虽然户籍变了，但附加在户口上的一些配套政策都没有到位。”刘新海说。

谈及原因，刘新海总结认为，七台河市由于农业人口相对少一些，因此财政负担相对较轻，再加上实施改革的那几年依靠煤炭经济发展也比较好，财政有钱，因此城乡居民在许多政策上实现了统一。而齐齐哈尔、鹤岗等地之所以未能实现城乡政策统一，一是因为市财政负担过大，二是因为许多政策还有待省里或中央授权，无法自作主张。

“许多政策清理都是省里在等中央，市里在等省里，需要一个过程。”黑龙江公安系统某户政支队人员告诉《民生周刊》记者。

为了做好公安部门的“牵头工作”，黑龙省公安厅接下来将会同各有关部门成立户改领导小组办公室，并对与户口挂钩的各项政策进行摸排。“涉及中央的事权有多少，地方规定、部门规定的又有多少，要拉出一个清单。过去很多板子都拍在了公安机关身上，但实际上与公安机关没关系。”刘新海说。

户改正在进行，但对于习惯了农村生活的王世华来说，看到村里人出去打工为每月两三千块钱忙得终日不得闲，他知道那不是自己想要的生活。每年秋天苞米机一响，“钱又来了”，这才是他想要的生活。

(文中村民皆为化名）