“1236”：高举“全国节约集约用地先行军”一面旗帜，坚持“资源节约型、环境友好型”的“两型社会”示范区建设导向，紧紧围绕“用地规模严格控制、国土空间布局优化、用地效益显著提升”三大目标，积极实施“强化规划约束控制总量、科学配置资源优化增量、创新市场机制盘活存量、优化结构布局用好流量、强化绩效管控提升质量、构建长效机制科学考量”等六项举措，在更高水平上推进土地的节约利用

历时两年的字斟句酌，一份“19条”的《关于构建节约用地“1236”战略布局的实施意见》前不久正式形成，在建设用地总量控制的硬约束下将无锡未来的发展纳入了“增量递减”轨道中。

市国土局局长吴春林昨天告诉记者，无锡开发强度已达31.66%，到2020年度控制在33%以内，这是一桩艰巨而又必须完成的任务，倒逼着转变土地利用方式，进一步提升节约用地水平和土地产出效益。“从这意义上讲，这将是迄今为止最严格的节约用地制度”。

用地规模严格控制，规划管控更侧重宏观

《意见》旗帜鲜明地亮出了总量控制的强硬姿态。“到2020年，确保全市基本农田保护面积164.82万亩数量不减少，土地开发强度控制在33%以内”。

如何理解这个33%？对照现在的31.66%，国土部门人士指出，全市国土面积是694万亩，意味着从现在开始的7年里，我市平均每年新增的建设用地只有1.3万亩左右。“土地开发不是无限制的，如不从根本上改变土地利用方式，无锡人地矛盾将越来越突出。”

《意见》明确，至2020年全市建设空间须控制在229.5万亩左右。“要实现这一目标，我市每年的土地利用必须步入增量递减途径。”

吴春林说，事实上，“十二五”以来，我市年新增建设用地已实现总体递减趋势，2010年为72051.75亩，至2012年为21929.85亩。今后，这一增量还将递减。

《意见》指出，要合理确定耕地保护数量和质量红线、生态保护红线，并首次提出要划定城市发展边界。市国土局土地规划处人士介绍：“我市将编制主体功能区主体规划，使生态环境用地和建设用地具体位置都落下来，以有效遏制建设用地‘蚕食’生态用地等状况。”

通过加强规划的刚性约束来严控用地总量，“多规融合”的探索将起步，国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划、生态保护规划等相互融合，加强规划的统筹管理，形成一张蓝图管控的人口、经济、资源、环境相协调的节约集约型空间开发格局。

搭准市场“脉搏”盘活存量

“原来更多地注重增量优化，通过项目评估等手段提高新增用地质量；现在则侧重于如何盘活存量”。据介绍，《意见》体现出了用地思路的转变。

结合工业用地调查和地理国情普查，我市在2014年底前将全面查清全市工业企业规模及产出、税收等情况，摸清存量建设用地家底，建立一个涵盖用地、下转第2版>>>上接第1版>>>税收、用工等指标在内的多部门土地利用效率共享数据库。在此基础上，各板块在每年年初明确存量建设用地年度盘活计划。

为鼓励盘活，我市将实行工业用地弹性供应，新增工业项目以出让方式供应的，使用年期不超过20年；使用存量工业用地的，使用年期可以续满50年。今后，普通商品住宅和商业开发原则上在存量用地中解决，新增建设用地计划指标优先用于保障基础设施、民生工程、战略性新兴产业等项目用地。这传递出无锡今后产业发展主要向存量用地要空间的格调。

对低效、粗放用地进行改造，政府也不再大包大揽。《意见》鼓励市场主体参与城市改造，允许集体土地所有权人或国有土地使用权人通过自主或联合方式对原用地进行开发改造，并在地价上给予支持。“这充分体现了市场在资源配置中的决定性作用，能尽快激活土地的再次利用，实现经济社会可持续发展。”专业人士评价。

用地从重审批转为重监管，提升土地利用效率

用地效益的显著提升，是最终目的。《意见》提出，“十二五”期间，全市建设用地地均gdp产出水平力争提升38%，“十三五”时期再提升28%。

国土部门人士介绍说，过去在项目准入上，我市偏重于对投资额的审批，亩均投入低于多少不供地；《意见》取消了这一硬性规定，而是要求新落地的项目产出标准、税收贡献等指标不得低于全市同行业平均水平。“项目评定标准由前期的投入转向后期的产出，更符合当前使用新科技、新材料等之后投入强度低、但产出贡献度大的产业特点。”吴春林说。

土地充分利用才是真正的节约，《意见》为此提出，要促进工业用地集约利用，在符合规划的前提下，工业建设不设高度限制；鼓励各类工业园区或社会资本投资建设四层以上带电梯的高标准厂房。引导土地立体开发利用，充分利用地上地下空间，建设用地使用权在地上、地下分层设立，推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用。

《意见》还明确要建立盘活存量和使用增量挂钩制度，对于前三年平均供地率（除单独选址外）低于60%的地区，按比例核减下一年度新增建设用地计划指标。节约用地、依法用地等在县（市）、区地方政府年度责任目标、领导干部考核体系的比重加重，将由原来的3分提升至12分。这亦显示出，我市节约用地已进入长效管理时代。