靠小修小补“提高工业用地价格”很难

日报：你说的建议是未来应该采取的改革措施，我想问，如果没有大的制度调整，在现有框架下，能否实现存量工业用地盘活，以及工业和居住用地比价调整？

陶然：在当前体制之下，是不可能实现上述调整的。因为现在地方政府垄断商住用土地出让，就是要用“饥饿疗法”来限量出售商住用地。中央要求地方多供商住用地，虽然提高商住用地的出让面积，也会降低房价，对社会有利，但这样做势必会降低地方政府的土地出让金收入，让其垄断利润无法最大化。因此，这种简单要求地方增加商住用地供给的政策措施不会奏效，因为它跟地方的财政激励是不相容的。所以不改革目前的土地征收-出让模式，是不会带来什么变化的，地方政府还是会持续采用“饥饿疗法”。这是这个模式内在决定的，不是靠政府调整政策就可以决定的。

再以工业用地为例，2006~2007年，中央政府发现地方政府在大规模协议供应工业用地招商引资，开发区建设过热之后，就提出工业用地一律要用招拍挂的方式出让。但地方政府执行这个政策时，一般就是仅做个样子，搞所谓的“定向招拍挂”。在每一块地上，限定很多条件，最后只有一家符合条件，出让金的价格有的还是很低；或表面很高，然后投资到位后，再全部或部分返还。你就可以看出来，上有政策，下有对策，而下面采取这个对策，就是这种发展模式下地方政府为招商引资并获得制造业部分税收以及制造业对商住用地溢出效应的必然结果。不像前面讨论的那样推动实质性的改革，就不可能真正改变地方政府的行为，不可能扭转地方政府的扭曲激励。

日报：你说的改革建议思路，也是会让地方政府减少收入。这是否存在阻力？

陶然：上述措施意味着，地方政府需要逐渐淡出既有的土地财政、土地金融模式。这也正是改革阻力所在。但我想强调指出，当前的模式败象已现，如果还要继续搞下去，不出几年就会带来大规模房地产泡沫破裂，地方财政崩盘，金融危机乃至全面经济危机。那时候就不是地方政府减少收入的问题了，而是整个社会稳定和中国能否顺利实现现代化的问题了。这一点，应该成为讨论是否要推动改革的基础出发点。

前面提出的改革方案，其实也是一个如何实现理想目标的过渡性改革方案。比如，在城市扩张后需要新增商住用地的部分，实现赋予城郊村、城中村居民部分土地开发权的区段征收，由本地农民来给外来农民盖出租房，这些建设本身就会给政府增加不少税收，而且农民工及其家庭成员实现定居之后，也会逐渐增加消费，提高中国的内需，给地方政府带来长期的财源。

此外，改革的关键性的配套措施是把过多的工业用地转为商住用地，政府不仅可以收一部分土地差价，还可以收取建设过程中的大量税费。前述工业用地转性以及赋予城郊村农民出租屋开发权的两方面措施结合，有助于消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能，有助于化解地方政府的巨额存量债务。这些措施不仅可以逐步消解城市房地产泡沫，让城市居民将其收入更多用于非住房消费，还可促进流动人口实现举家迁移，抑制城市中、低端劳动力工资的过快上涨。上述措施有助于流动人口子女实现城市公立学校就学，配合各省高考入学指标随就学儿童人数的调整，也可以解决流动人口子女异地就学、升学的问题，从而实现户籍改革的突破。上述改革措施将从多方面增加内需、促进经济增长与社会和谐，为未来长期建立以财产税和市政债为主体的地方公共财政体系赢得宝贵的转轨期。（来源：第一财经日报）