退出博弈

已经出让的存量用地的退出机制也将是国土部配套制度改革的一个重点。

上述国土部的一位人士表示，国土部解决新型城镇化用地需求的一个基本原则，就是在控制新增建设用地计划指标的背景下，向存量做文章，而存量释放的潜力非常大。

胡存智介绍，我国目前城镇用地水平比原来设想的要粗放，城镇低效用地占到40%，其中相当一部分即为工矿存量用地。

《产业园区助推实体经济发展报告》也显示，中国工矿用地供应率占国有建设用地供应量的40%-50%，目前工业用地使用年限是50年，而大部分产业生命周期都短于50年。

“盘活这部分工业存量用地，对于解决新型城镇化用地需求非常关键。”北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥如是称。

原国家土地管理局规划司副司长郑振源也表示，将腾出的大量工业存量用地升级为住宅及商业用地，不仅可以抑制房价高涨，化解现有城市房地产泡沫，还可以为地方政府带来数额可观的土地出让金收入，用于逐步偿还地方政府的巨额存量债务。

虽然退出的方向一定，但由于利益机制存在，退出的难度很大。

中国国土资源经济研究院研究员郝庆介绍，工业用地腾退难的一大原因就是土地用途监管，商业和住宅是拿地之后出售，但是工业只能是厂房，不能做住宅和商业，且对建筑系数、容积率等有明确的规定，厂房的标准体系不一样，再加上各工厂的厂房标准不一样，买卖很难，因此价格很难上去。

在郝庆看来，实施工业用地二次开发是一个方向，其中不可避免就是二次开发后的土地用途变性的问题，以及由此带来的开发成本、原土地使用者和政府利益博弈。

据郭玉良了解，目前大部分企业腾退的方式多由政府主导，“对于那些经济效益不好，或者已经关闭，土地已经闲置的土地，地方政府的收储部门会主动找到企业，要求其腾退、搬迁，其间，会按照第三方评估价格给企业支付腾退费用。”

“因为地方政府土地收储费用有限，因此评估价格并不是很高。”郭玉良介绍，另外，还存在部分工业用地在收回后，进行土地用途变性，再重新挂牌出让的情况，从而带来了土地二次开发的明显溢价。

“这其中就有一个矛盾。”郭玉良表示，企业在退出利益上会有很大意见，据其了解，部分企业在了解原工业用地在变性产生的差价后，也存在和政府沟通，在评估价外，再多要些钱的情况。

在郭玉良看来，该模式的一大问题就是政府主动，企业被动，一旦在利益上存在矛盾，就会减少腾退效率，与此同时，也加大了政府腾退的行政成本。

联东U股副总裁王东升认为，建立一个市场的工业用地交易平台，对于提高企业腾退低效、闲置工业用地的积极性非常重要。

王东升所在的联东U股是国内最大的产业园区运营商，其在业务拓展过程中，也常跟各种企业接触，据其了解，企业主动腾退，促进工业用地二次开发的积极性很大，也更为高效。