今年10月上海市社工委组织召开的一次会议上，有众多镇政府代表和社会组织出席。吕朝回忆，这个会类似于“集体招投标”，已经有一些镇政府表示感兴趣]

“政府只是造好房后移交给我们管理，居民从哪里来都跟我们没关系。”浦东航头镇鹤沙航城社区党委书记张鸿这样 

理解“大居”，“在不变动镇里人事编制的基础上，突然多了1.5万市里来的居民需要我们管理。”

2003年以来，上海开始组织实施大型居住社区建设（下称“大居”），经过四轮选址，目前上海市有大型居住社区46个。而根据上海市建交委发布的信息，其中正在推进配套建设的大型保障房基地为21个。

比配套设施更不易处理的，是这些新兴的“大居”里的公共服务和社区管理问题，《第一财经日报》记者了解到，为了弥补社区公共服务的不足，上海一些社区已开始试水向社会组织购买服务。

同步交付最困难

3年前的今天，航头镇鹤驰路还是一片稻田，而今路旁已是一片保障房，名为鹤沙航城社区。这里位于浦东最西南角，与奉贤、闵行接壤，申嘉湖高速南端，距东海仅半小时车程。

航头作为浦东五大保障房大型居住区基地之一，将于2015年建成5.03万平方公里的大型居住区，预计导入15万人口。而浦东由于土地相对广阔，承担了上海市大居规划总量的三分之一。

在2年的密集入住、导入1.5万人口后，航头大居居民的“排异反应”开始显现。没有大型医院，就医就必须坐车，而地铁尚未开通，社区内仅有一处公交站点。

航头社区中心主任胡德明告诉本报记者：“对于农村人来说，步行10分钟以上到车站根本不是问题；而对于城里人来说，这就是问题。”胡曾经接到一位老人的投诉，对方称车站太远，“不习惯”。

而社区内一所全新的公立幼儿园，本是为解决居住区内动迁居民的子女教育问题，现在又因居住区入住率低，或学龄衔接不上等问题，而向农民工子女开放。

上海市房管局住宅建设发展中心（下称“住宅中心”）承担了上海市大型居住基地的中期推进和建设职务，该中心副主任匡韦仁告诉本报记者，在未经开发的乡镇，配套相对滞后于房屋建设是客观规律，因为社区成熟有一个周期，因此大多数大居都无可避免于滞后的配套。

“建设中对于住宅和配套的关系有四同步要求，同步规划、同步设计、同步建设和同步交付。同步交付最易出现问题，所谓的滞后也一般出现在这个环节上。”匡韦仁解释说，第一，乡镇不会主动投资去造；第二，市政设施和公共建设又具灵活可调性，市规土局在项目的前期规划上一般都是远期规划，一般不会先行建造；第三，在还未入住、没有市场需求的情况下，如果先行导入设施，可能导致商业萧条。

“政府只能想办法相对缩短周期，但客观规律不能改变。所以现在提出要保证基本配置，那就是起码要有菜场、药房、银行等。”匡韦仁说。

城里人的管理成本

而在张鸿的感受里，公交车站都还是小问题，目前他最担心的是怎样解决逐渐增多的就业问题，“这不是一个农业镇政府能够解决得了的。”

“比如有的人以前是在市里做"黄牛"的，而在镇里又不可能去造一个体育场。”张鸿说，这种情况下，因为根本性问题没有解决，经适房违规商用屡禁不止。

胡德明则打了个比方，“航头镇常住人口6万人，将管理将来新导入的15万人，怎么管得了？”目前按政策，导入区将按照每年新交付面积得到300元/平方米的财政补助，名义为“管理费”。而胡担心的是，当交付完成的一天到来，也就意味着拨款结束。

在以面积挂钩实行转移支付之前，上海市对大居社区管理等公共支出，根据异地安置人口数量标准。经“每年核定，一次补贴”的原则实施专项转移支付，资金由人口导出区财政承担。后因人口流动不稳定，一些导入区提出意见，改为按面积数核定。

而“导入区”政府或“大居”管理者并不会满足，并仍会反映“十补九不足”。“大多都要求建立长效机制，但这是不可能的。对多数镇政府来说，都是钱到哪一步，他们就做到哪一步。”匡韦仁说。

“即使是按照农民的管法，都有管理成本，而城里人的管理成本肯定比农民高。”胡德明说。据了解，未来航头将新增60个警察编制，而除此之外，在社区管理方面并没有新增编制。

同样的问题，在上海46个大居中均有显现。据媒体公开报道，在松江区泗泾镇保障房基地，个别小区八成以上居民为60岁以上老人。“大居”低收入群体与老年人群集聚的情况已经影响到了物业的正常运转，物业费缴纳比例长期在三四成左右，亏损的物业要么退出，要么靠政府补贴维持低质服务。

截至2012年底，闵行区“大居”建设的资金缺口高达22亿元。据闵行区财政局测算，每导入1名居民，区公共支出每年就将增加7400元。同时，公建配套项目的建设标准与居民的各项保障水平还在逐年提高。

闵行区浦江镇曾测算，对大型居住区的投入涉及市政管理、社区管理、社会保障、社会救助、新居委会筹建、协管人员经费、社区活动经费、物业管理补贴等多项内容。按“大居”现有规模，政府每年需投入近1000万元，而随着更多基地建成和人口导入，投入费用将成倍增加。

匡韦仁表示，大居的管理按阶段可分为前期、中期和后期，“最困难的就在于后期的公共管理”。

“那些居民除了在市里居住困难，其他的所有都可能是方便的。而现在导出后除了居住开心，可能其他都不方便，所以居住改善所带来的高兴可能只维持了1个星期。”匡韦仁说。

上海2012年开工、筹措保障房16.58万套，今年则为10.5万套，匡韦仁说，这并非意味着上海有意减缓保障房。“一是国家指标在降低；二是市场需求在长期中有所释放，但保障房是一大门类，需求会在其下各品种间流动。”

“镇管社区”试验田

上海建保障房“大居”可追溯至1996年住房制度改革，上海开始探索商品房和保障房双轨机制，于1997年推出全市首批平价房。翌年，上海成立经适房发展中心。

2009年，上海加快规划大型居住社区基地，2009年和2010年成为基地规划的滥觞期，分别出炉15个和23个基地。

在房价回升的“十二五”初期，国家在2011年年初抛出1000万套保障房指标，市政府寄望于保障房平抑上海房价，促进上海楼市健康、稳定发展，由此，分层次、多渠道、成系统地完善住房保障体系。

上海市在2011年，曾有市委、市发改委、市社工委三股力量介入到“镇管社区”模式的调研中，探索这个模式是否能常规化复制下去，以及是否有必要成立街道。如果按5万人成立街道的标准，很多大型居住区无疑符合，但受限于街道与镇政府的平级关系，最终没有成立街道。

2011年11月举行的上海市社区工作会议上，时任上海市委副书记的殷一璀对《关于加强新形势下社区建设的若干意见（讨论稿）》（该文件于当年通过）做了说明，该讨论稿明确表示，要探索推进“镇管社区”体制改革，推进城乡接合部地区和大型居住社区基本公共服务均等化。发挥镇建制的优势，一般不另设街道办事处，由镇政府承担起社区管理的任务。

为了弥补镇政府在社区公共服务上的不足，航头镇鹤沙航城社区中心开始向社会组织购买服务。通过去年9月的网上招标，目前有4家社会组织进驻社区中心，在并不豪华的小楼里，它们各自派驻一两个人办公。

对于张鸿和胡德明来说，他们认为请这些社会组织来一起办公，恰恰也能让自己“像学生一样向他们学”。

“政府购买服务”在浦东新区已实行多年，据可接触最早资料来看，2006年，该区有关部门委托社会组织承接公共服务项目的资金近6000万元，并专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同。

浦东新区政府采购办公室一位周姓主任告诉本报记者，“政府购买服务”无自上而下的行政指令，均由各级政府自行委托、购买、评定。

上海市发改委一份文件称：“浦东12个街道办事处不再直接从事招商引资活动，把主要精力放在社区就业、养老服务等职能上，并将社会和社区可以承担的一些公共职能，通过购买服务方式委托给社会组织和社工机构承担。”

在浦东，三林镇世博家园大型居住区在2007年便参与了购买服务行动。该大居是上海世博会召开前的配套工程之一，安置了世博园园址上的动迁居民。近年来它的发展进程逐渐成为上海市各个“大居”中的首魁，社区建设与公共服务堪比成熟社区。

浦东恩派公益组织发展中心（下称“恩派”）是世博家园最早的服务提供者，该中心负责人吕朝认为，社会组织进入社区的功能有二：提供公共服务和促进社区治理，而作为市郊刚落户的大居“亟待重建社区”。

2007年，吕朝首次和三林镇政府谈合作时，他记得该社区空荡一片。当时的三林镇并没有购买服务的先例和经验，吕提出由对方每年支付费用，让社会组织托管社区服务中心日常运营。

吕认为，社会组织管理社区的优势在于会配备较高效的专业团队，在每年政府固定的购买服务费外，恩派还会将吸纳的其他基金会的筹款，用于社区活动的筹办。

在三林镇世博家园社区服务中心内，恩派的常驻人员仅5名，而由其引进的社会组织有20多家。在2007年开始，恩派的工作重点只是丰富和完善公共设施项目，而近两年，吕朝发现，公共设施作为一个公共空间，起到把人聚集，重建社区关系的作用，“要利用好公共空间这个载体。”

吕朝认为，越是人员构成复杂、问题突出的社区，越是社会组织的试验田。而城市社区、农村社区、城乡接合部社区的区别并没有想象中那么明显，“操作下来觉得社区建设的大多数基本问题都是一样的。”

而今年10月上海市社工委组织召开的一次会议上，有众多镇政府代表和社会组织出席。吕朝回忆，这个会类似于“集体招投标”，已经有一些镇政府表示感兴趣。