如何防止工商资本下乡“圈地”？

    ——设置系统严谨的流程；提高拿地“门槛”，创立“风险抵押金”

    8月中下旬，在接受记者采访时，武汉白马头生态农业发展有限公司董事长王绍南刚从地里回来，虽已年逾花甲，但晒得黝黑的脸膛让他显 得分外矍铄。他告诉记者，以前只是小打小闹地租种了几十亩地，从2007年开始放手大干，在江夏区白马头村、三门口村、白衣安村等五个村子流转了2700 亩地种小麦、红薯，1150亩水面养鱼，还有1000多亩山林种树。这些村子都位于丘陵地区，光平整土地就投入了几百万元。

    提起土地流转，王绍南说他最大的感受有两点：“一是以前最怕随便毁合同，现在流转程序公开透明规范了，感觉更有保障，可以大面积开发，放心投入。二是现在拿地门槛比以前高多了，要不是真心投入农业，审查程序没走完就会被筛下去。”

    2007年是武汉市土地流转工作的一个分水岭。这之前，“口头协议、私下协议、君子协议”居多，即使签订简易合同，也很少涉及承包 方和受让方的权利义务、合同变更解除、违约责任、解决纠纷方式等重要信息，往往容易导致纠纷扯皮等现象。从这年开始，武汉市有序推进农村土地流转和规模经 营，出台了一系列扶持政策和规范制度，应用了统一的合同，建立了系统的流程。截至2013年6月底，全市土地流转面积达162.54万亩，占耕地总面积的 52.97%，远高于全国平均流转比例。

    “土地流转不得改变土地集体所有性质；不得改变土地用途；不得损害农民土地承包权益；不得行政干预、强迫流转。”武汉市农村经济经营管理局 局长李贤明告诉记者，在严格遵行“四个不得”要求基础上，为最大限度杜绝改变农业用途和与民争利的现象，武汉市按照“中央一号文件”规定，一方面“鼓励和 引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”，同时又“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度”。

    记者了解到，武汉市将农业发展空间划分成禁止发展区、限制发展区和适宜发展区三个区域。经过审批，土地承包经营权流转主要在“适宜 发展区”和“限制发展区”推进，而将位于城区、城镇化规划建设区和森林、绿地、湿地等重点环境保护空间等列为禁止发展区，从根本上断绝工商资本下乡“圈 地”的利益驱动。

    对于大规模土地流转项目，制定了事前、事中、事后一整套的审查跟踪督导程序。“为了防止资源浪费和损害农民利益，首先要对受让农村 土地承包经营权的经营业主及经营项目是否符合国家的法律法规、环保测评、土地管理、产业发展规划及资质情况、经营能力、履约资信、项目经营风险等情况进行 严格审查评估，同时要求社会资本参与土地流转交纳‘风险保证金’，这些规定都提高了准入‘门槛’。”武汉市经管局土地科科长王文才介绍道。

    “风险保证金”数额多少，作用如何，怎么返还？据称，“保证金”数额一般是流转土地年租金的1~3倍。收取“风险保证金”的目的一 方面是防止企业因经营不善而中途退出，影响农户的租金收益；另一方面防止企业擅自改变土地用途，用作处罚金；还有就是防止企业对土地从事掠夺性经营，损坏 地质，保证金可作为土地复耕费。“保证金”由各经管站的“双代管”账户进行代管，公司企业在没有违反相关规定的情况下，5年后逐年返还直到合同到期全额退 还。

    武汉市严格统一了土地流转合同文本，对流转双方权利、义务以及流转年限、面积、价格等进行明确，在流转价格方面提倡实物折价，并对 土地利用效率、征占用、退出清算、抵押贷款等事项进行了规范和完善。同时严格前置审查程序，实行“申请—协商—审查—签约—核准—监督—备案”七步骤。

    前置审查规定，城镇工商资本流转土地投资农业，需提交前置审查申请表、流转双方签订的流转合同、项目实施方案等资料，委托流转的农 户必须有本人写出的委托书，为了防止代签，除了签字、手印外，还要附上本人的身份证复印件。对于部分业主流转土地中连带承包集体“四荒地”的行为，还需提 供村民大会决议及有效承包合同，合同中必须注明集体收益保障型条款。

    工商资本在开发过程中改变土地用途，呈现“非农化、非粮化”倾向怎么办？市、区、街（乡、镇）按照项目规模对工商资本农村土地进行 农业开发程度进行全程监控，并明确规定，土地征占用土地收益归承包农户所有，承包土地不纳入退出清算范围，工商资本进行土地经营权抵押贷款的，需经过出让 方承包农户和村集体的同意。

    “除了在程序上防范风险，也希望通过经营模式创新来杜绝‘圈地’行为。”王文才说，他们鼓励工商资本不直接租赁农户承包地，而是与土地股份 合作社、农民专业合作社等农民合作组织或家庭农场联营，工商资本主要从事种养业产前基础设施投入、种子种苗培育、农资提供、技术指导和产后加工、销售等服 务，农民进行生产并分享利润。

    白衣安村书记兼村主任袁以洲告诉记者，丘陵地区种地产值低，而一个劳动力在外一年少说也要收入两三万元，不少村民索性把地一撂，就 出去打工了，村里4000多亩地，荒着的有八九百亩。“现在村里总共流转了土地1000多亩，企业和合作社联营，不但挽救了撂荒地，还大大提高了土地产 值，同时又解决了老弱病残的本地就业问题。”