城中村的改造是城镇化进程中的重要环节，也是近年来备受各界关注的敏感问题。内蒙古呼和浩特市回民区城中村探索了村民自主拆迁改造路径，前期效果明显且村民响应积极。不过，仅依靠村集体自主开发，目前尚面临资金匮乏和非专业化运作难题。

未来，如何做好村民转市民后的后续保障，如何在村集体自主开发模式中充分发挥基层民主参与和民主监督作用等问题，还需相关配套政策和制度的及时跟进和有效支撑。

5月31日，在内蒙古呼和浩特市城区西北部的建筑工地上，岳彪手指26栋在建高层楼房难掩兴奋之情。“这是我们村自己做开发商建的楼房，用于村民的回迁安置，6月底就有18栋封顶了。”

岳彪是该市回民区攸攸板镇厂汉板村村委会(居委会)主任，他的另一个身份是村集体投资注册的内蒙古北韵房地产开发有限公司总经理。

实际上，在回民区唯一的乡镇攸攸板镇，这样身兼双职的村负责人还有六七个。这种兼职现象产生的背景是，从2011年开始，回民区开始推行村民“自行筹资、自行拆迁、自行建设、自行安置”的城中村拆迁改造新模式。

从村民到市民再到股民

在厂汉板村干净整洁的一期住宅小区，记者注意到，除了部分村民的语言还是原来的本地方言，在穿衣打扮和消费上看不出和城里人有啥大的区别。

村民郝成平说：“原来家里有4亩地，种植蔬菜大棚和谷子、土豆，村里拆迁改造后，耕地都没了，成了失地农民，从平房搬到楼房，楼上楼下，干净卫生了，有了市民的感觉。”

目前，攸攸板镇大多数行政村已完成“村该居”，居委会挂牌成立，村民在名义上变成了市民。在过渡期，仍然保留村委会建制。

近几年，随着呼市城镇化进程的加快，原处回民区西北郊区的攸攸板镇逐渐被主城区“蚕食”。2011年，该镇启动了15个村的拆迁改造项目，建设22个村民自建小区，总占地面积5331亩，总建筑面积628.7万平方米，总投资159亿元，总安置22678户村民。

与呼和浩特市其他城区的“城中村”改造不同，回民区城中村没有直接交给外来开发商操盘，走的是在区、镇政府指导下，村集体主导开发安置的新路。

攸攸板镇党委书记李盼忠说：“外来开发商追求的是自身利益最大化，在保证拆迁安置之外，剩余住宅和商业房几乎都归开发商所有。”

“我们的模式是，村集体代表村民独资注册成立房地产开发公司，开发的利润不会外流，成了集体的资产，做到了村民利益的最大化。”显然，李盼忠对这种新开发模式非常推崇。

在该镇攸攸板村，村主任董文身兼三职，除村委会(居委会)主任、村集体注册成立的内蒙古好上好房地产开发公司总经理外，还是好上好商务运营管理有限公司总经理。

董文介绍，房地产开发公司实际上是搞开发的一个“壳”，开发完成后所形成的固定资产，除用于村民回迁安置外，将归到商务运营公司来管理。商务运营公司也是村集体独资公司，在产权上归全体村民所有。

按照村规划蓝图，商务运营公司管理的资产将包括汽配市场、汽车销售、公寓、酒店、商场和餐饮等，预计可达上百万平方米。

目前，攸攸板村已制作出股民证样本，正在进行清产核资，为下一步村集体资产折股量化到人做准备。

“到时候，将建起产权清晰、权责明确的资产运营、委托管理、民主监督的管理体制，实现原村民，就是现在的市民，变股民。”董文说。

据介绍，攸攸板镇共19个行政村，近几年兴起一股发展壮大集体经济风潮，如西龙王庙村的专业市场、东乌素图村的林果采摘和农家乐、西乌素图村的召庙主题公园等等。

“这些都将会是各村村民共享的集体资产，资产核定后都要量化到每一位村民身上，让他们享受到集体资产的收益。”李盼忠说。

失地农民的后顾之忧

按照呼和浩特市的统一规定，城中村宅基地改造对村民的补偿安置大体上采取“7525”原则执行，依据宅基地占地面积计算，75%左右给付村民回迁安置房，25%左右给付现金。此外，村民的耕地被征用还将获得每亩数万元的补偿。

近几年的拆迁改造催生了呼和浩特市的城中村新富裕群体，很多家庭的资产都上百万元，甚至数百万元。

但村民也有他们的后顾之忧。厂汉板村村民李来登在拆迁改造开始前几年一直有个担心，虽然有了楼房住，但失去了耕地，没有了生活生存来源，养老、医疗和就业问题凸显。

实际上，这也是政府着力解决的问题。2005年，呼和浩特市政府出台了《被征地农转非人员养老保险暂行办法》，养老保险金由市土地收储拍卖部门、村集体、个人以4:3:3的比例承担，个人承担部分从土地征用、拆迁补偿费中缴纳。只要男子满60岁，女子满50岁，就可每人每月领取一定数额养老金。

2007年，呼市又出台了《被征地农转非人员医疗保险办法》，被征地农转非人员缴纳的医疗保险安置费和医疗保险费，由市土地收储拍卖部门、原村集体以及被征地农转非人员个人共同承担，其中个人承担40%，原村集体土地补偿费承担30%(土地补偿费不足部分由所在乡镇和区政府统筹解决)，市土地收储拍卖部门承担30%。依据年龄的不同，有不同的缴费档次，享受不同的医疗保险待遇。

此外，呼市还出台了《被征地农转非人员就业培训管理办法》，在二环路周边规划建设了肉类、建材、钢材、蔬菜等一批专业市场，以解决失地农民的就业。劳动部门还分期分批对失地农民进行就业培训。

目前，攸攸板镇西龙王庙、孔家营、厂汉板等14个村符合参保条件的16191人全部办理了养老保险，坝口子、元山子等5个村正在为村民办理养老保险。

实际上，针对就业问题，各村也都在想自己的“招数”。厂汉板村在一期住宅小区投入使用后引进物业公司时要求，全部一线工作人员必须使用原来的村民。

“这是我们引进物业公司的硬杠杠，一下子解决了七八十人的就业问题。”岳彪说。

在攸攸板村，正在建设当中的好上好商业区在运营后也将大量使用本村失地农民，一些市场和商铺也将优先租赁给村民，鼓励村民自主创业，从根本上解决村民的生计问题。

作为回民区人大代表，岳彪还提出建议，回民区重点打造的成吉思汗西街绿化和园林维护工作应使用附近失地农民，让他们从“种粮种菜”变成“种草种树”。目前，这一建议已得到相关部门积极回应。

资金和专业化难题待解

据呼市拆迁办有关人员介绍，为解决城中村改造筹资难的问题，普遍做法是引进有实力的开发企业参与改造，这在一定程度上缓解了政府资金困难，但由于开发企业追求利益最大化，空地多的村抢着改，住宅多的村无人改，城中村改造在一些地方进展缓慢。

2011年采用自主开发的新模式后，回民区的拆迁改造确实有着惊人的速度。

厂汉板村这个有着300年历史的老村庄，近千个大院，一年多时间全部拆迁完毕。

“这要让外来的开发商做，估计三年也拆不完，”岳彪说，“我们在新模式的实践中，村干部、党员、村民代表带头签订房屋征收协议，广大村民积极响应和配合，实现了由‘要我改’到‘我要改’的转变。”

虽然拆迁速度加快了，但迎面而来的拆迁改造资金和房地产公司专业化运作难题却摆在了村委会面前。

记者了解到，在拆迁改造中，由于新成立的房地产公司缺乏资金积累和运作实力，在银行几乎没有贷款的可能性。目前，攸攸板各村改造资金来源主要包括，村自行改造使用以外的其他原集体土地，经市土地收储部门进入招拍挂程序，给付村集体的土地使用资金，以及村集体原有资金和资产的盘活。

但是，在拆迁改造初期，由于所需各种资金很难到位，更多的是建筑商和工程队的垫资。

一间房村党支部书记王炳说：“垫资也是没办法的办法。我们村目前二期改造的共有10万平方米，包括住宅和商业，资金问题是最主要的问题。”

对此，内蒙古社科院经济研究所于光军研究员认为，中国房地产市场10多年高速发展造就一批实力强大的开发公司，与其参与拆迁改造最大的不同就是，村集体新近成立的房地产公司自有资金实力和筹资能力差，尤其是较大规模的拆迁改造，可能在一定程度上还会制约开发进程。

“此外，经过高速发展到现在，房地产市场竞争格局会更激烈，操盘难度更大，这都需要专业化的团队来运作。虽然，目前攸攸板镇改造中各房地产公司引进了外来人才做总工，但是在团队建设上仍显不足。”于光军说。

这也在记者采访中得到了印证。有村领导表示，“昨天扛锄头，今天放下锄头当房地产公司总经理，对自己确实是巨大的挑战。”

于光军还认为，与村民和外来开发商进行补偿安置的博弈不同，自主开发实际上是相对封闭的决策和执行系统，再加上中国传统的人情、宗族因素的影响，拆迁改造的公开公正性和预防腐败的发生也不容忽视。

回民区的要求是，在拆迁改造中发挥基层民主作用，严格按照“六步四议两公开”工作法，严格党支部提议，党员大会审议，村民(代表)会议决议等程序，决议公开，实施结果公开，调动村民参与决策的主动性，促进公平公正。

于光军的观点是，由于村民参与水平和参与能力的限制，以及中国传统文化中的面子、人情因素的掣肘，实现村民真正参与的深度和预期效果难度很大，村集体自主开发模式如何发挥基层民主参与和民主监督的作用还任重而道远。（工人日报）