如果有朝一日，年复一年的春运之痛能得以根治，进城务工农民能告别“两栖”状态，真正实现安居乐业，那必将是城镇化的功成之时。

党的十八大以来，城镇化被视为下一阶段中国的发展重点。在这一重大机遇下，向来敢为改革先锋的珠三角地区如何抓住契机?拥有庞大外来人口的珠三角在城镇化过程中又将面临哪些问题和挑战?对此，长期从事城镇化研究的全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻接受了羊城晚报记者专访。

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城镇化是未来十年最大机遇

羊城晚报：您如何看待城镇化“新政”?其核心是什么?

辜胜阻：城镇化是中国下一个10年的最大机遇。中央经济工作会议根据党的十八大精神确立的城镇化“新政”，不仅标志着我国改革的新起点、传递着平等的新理念，更预示着城镇化将成为经济增长的新引擎、带来新红利。

新型城镇化的核心是人的城镇化，对于当前来说就是农民工的市民化。虽然目前我国城镇化率已达52.57%，但是城镇户籍人口占总人口的比例只有35%—38%。大量的农民工实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变，处于一种“半城镇化”状况，是一种没有市民化的城镇化。2亿多生活在城镇里的人没有城镇户口、未享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村;工作在城市，家属在农村;收入在城市，积累在农村;生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。大规模农民工周期性“钟摆式”和“候鸟型”流动，付出了巨大的社会代价。新型城镇化的重大标志是推进农业转移人口的市民化。农民工市民化实质是从户籍制度的不平等走向社会公平。

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珠三角城镇化质量有待提高

羊城晚报：珠三角地区的城镇化程度处于什么水平?存在哪些问题?

辜胜阻：近期我在广东省人大的协助和安排下去了东莞市、深圳市、珠海市等珠三角地区进行考察调研。珠三角地区城镇化水平较高，城镇化率达到82.7%，相当于中等发达国家水平，但长期以来过度依赖外来人口廉价劳动力以及低环境成本的低价工业化模式，阻碍了城镇化质量的进一步提高。珠三角地区下一步应着力打造城镇化的“升级版”。

羊城晚报：珠三角至今没有完全解决外来人口“半市民化”问题，下一步该如何突破?

辜胜阻：普惠外来人口确实是未来珠三角地区城镇化改革、打造世界级城市群的关键所在。城镇化的核心是人，珠三角进一步推进城镇化建设最重要的举措是推进基本公共服务对外来人口的全覆盖，改变外来人口“半市民化”的局面。

广东作为我国第一流动人口大省，96.2%的流动人口集中在有“世界工厂”之称的珠三角，其中深圳、广州、东莞、佛山4市的流动人口占全省的86.2%。大规模外来流动人口公共服务需求与流入地公共资源有限配置之间的矛盾较为突出。尽管珠三角地区正在大力推进基本公共服务向常住人口的全覆盖，但是覆盖水平依然较低，仍不能满足外来人口不断增长的利益诉求。

政府除了要加强外来人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”四项基本公共服务供给外，还要提供更多的就业服务，构建外来人口尤其是农民工的职业培训体系，增强职业技能、职业素养和敬业精神，不仅让农民工“洗脚上楼”，还让其“洗脑进城”。

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公共服务体制改革是重中之重

羊城晚报：推进基本公共服务全覆盖过程中来自户籍制度的阻力最大，您怎么看?

辜胜阻：户籍本身只是记录和提供城乡居民信息的载体，但现在户籍不仅将人贴上身份的标签，而且成为分配公共资源的依据。户籍制度改革并不困难，关键在于要推动嵌入户籍之中的就业、教育、医疗、养老等社会福利制度，以及土地制度、财税制度等相关制度的改革。2010年广东省正式在全省推行“积分入户制”，截至2013年3月，120多万的外来人口初步通过积分、高技能人才的方式“自由迁徙”进入广东，这是一种有意义的尝试。

珠三角地区实现基本公共服务全覆盖过程中一个很重要的问题，就是外来务工人员子女的高考问题。我在东莞看到，东莞积极推进外来人口及随迁子女的教育工作，当地流动人员和随迁子女接受义务教育的人数达到56.87万人，基本上实现了全覆盖，但解决了义务教育，异地高考的问题却仍然存在。要破解异地高考困局，需要进行科学的异地高考制度的顶层设计，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。

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中央和地方应分担“市民化”成本

羊城晚报：外来人口的市民化是一项高成本的改革，地方政府的积极性可能受到压制，这一矛盾如何化解?

辜胜阻：要建立中央和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担外来进城人口市民化的改革成本。有研究表明，农民工市民化的人均成本在10万元左右。珠三角地区拥有大规模的外来人口，其市民化成本相对更大。

中央政府应加大财政转移支付，并承担外来人口市民化的特殊性支出，例如为保障外来人口市民化后能获得与城市户籍居民一样劳动技能而发生的人均教育、培训支出等。此外，目前我国城镇管理体制是以行政区划级别为基础，对于常住人口规模较大的经济强县和强镇而言，这种以行政级别分配公共资源和管理权限的管理体制在很大程度上限制了其公共服务能力，往往造成公共服务供给不足。中国“千强镇”之首的广东虎门镇常住人口70万人左右，但这些本应该属于城市建制的地方却只享有建制镇的权限。因此要进一步修改、完善设市标准，把常住人口规模作为设市标准和机构设置与人员编制的重要依据，并赋予各类城市与管理人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限和执法权限，强化对外来农民工的公共服务能力。

其次，企业要顺应当地经济发展水平的变化提高外来人口的工资待遇和基本福利，为外来人口办理基本的社会保险以及分担外来人口的保障房的成本支出，为其市民化提供基本的保障。推进金融改革特别是农地金融的改革，完善外来人口土地的流转机制，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本，让外来人口通过土地抵押进行小额融资解决创业和置业的需要。

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避免城镇化成“造城运动”

羊城晚报：如何避免城镇化沦为空洞的“造城运动”?

辜胜阻：应重点防范以下误区：一要防没有产业支撑的城镇化，否则只会让新市民变成无业游民，新城变成空城;二要防高负债地造城，应避免地方政府债台高筑，一定要防止地方政府缺乏长远思考，寅吃卯粮，透支未来;三要防过度消耗生态环境，有些地方削山、填海，以破坏自然为代价去造城，造成诸多难以挽回的损失，这是极不可取的;四要防城镇化的“房地产化”，避免过高地价推高房价，这样只会让更多农民失去土地，但又因过高的房价和房租而被挤出城镇。

总之，一味的“造城运动”光有表面上、物质上的高楼林立，不能从根本上提高老百姓的幸福感，不能解决真正的民生问题，也不利于新型城镇化的健康发展。因此，一定要避免新型城镇化沦为“造城运动”。（羊城晚报）