差别化政策先行

积极稳妥推进城镇化要求进一步优化城乡用地布局。这个过程涉及多项土地制度，其中包括耕地保护、宅基地流转、农村集体土地流转、土地确权、征地制度改革、小产权房处置、园区建设、旧城改造等。

据了解，国土部从去年就已展开城镇化进程中土地问题的专项调研和研究，其中涉及土地制度的上述多个层面。其目的在于为制度破局做准备。

从各地出台的城镇化文件中，有关土地制度的内容也占据了重要篇幅。在山东省出台的《城镇化发展纲要(2012—2020年)》中，强调深化土地管理制度改革，其中包括推进城乡建设用地增减挂钩试点、启动农村产权制度改革、完善征地补偿机制、推进土地承包经营权流转等内容。广东省出台的《城镇化发展“十二五”规划》也指出，在现行法律的框架下，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。

土地制度改革是国土部近几年来的重要工作之一，但其进展始终低于外界预期。分析人士认为，借助城镇化深入推进的契机，相关的制度很可能在未来几年间实现突破。

但从短期来看，指望土地制度很快破局恐怕并不现实。多位业内人士向中国证券报记者表示，土地制度“环环相扣”，要实现根本改革颇有难度。且由于涉及到法律层面(《土地管理法》的修订尚未完成)，在具体操作中也将遇到不小的困难。

知情人士透露，从现阶段来看，要助力城镇化进程，国土部将率先从土地集约节约利用、差别化用地政策等层面来做文章。针对前者，国土部已于去年9月出台相关文件。后者虽也有文件，但作为此次各地调研的重点，有望推出新的举措。

用地政策有保有压

关于差别化用地的政策方向，在国土部的现有文件和表态中已现端倪。今年年初，时任国土资源部部长的徐绍史在“国土资源工作会议”上曾表示，深入开展矿业、战略性新兴产业、旅游业等产业用地差别化试点。研究探索支持现代农业、养老、文化等产业发展的用地政策。

业内人士认为，对不同产业用地差别化支持的思路，将可能在未来文件中体现。其中，在现代农业领域，曾被国土部提及的都市农业、设施农业、观光农业、休闲农业等，也将获得土地制度的差别化对待。

此外，差别化用地政策还将体现在对不同规模城市的制度约束上。按照国土部的工作计划，今年将继续支持贵州毕节等地开展差别化管理政策综合试点。另据了解，在国土部此前对差别化用地的调研中，类似毕节的不少中小城市也在调研之列。