北京走出小规模、渐进式城市更新模式

来源:新京报 2022-08-02 14:36:13

在减量发展下,北京这轮城市更新既有大开大合的城市空间布局调整,又有绣花功夫的功能优化和精细治理。

滑雪大跳台、高耸入云的烟囱,冬奥会将首钢园工业遗产的新气魄展现在世界面前;而在不远处的模式口则重现驼铃古道往昔的商旅纵横、人声鼎沸。首钢园、模式口作为北京新晋“网红打卡地”,其背景是北京城市从增量发展向存量更新的转型进程中,以减量换取高质量发展的城市更新缩影。

北京是全国第一个减量发展的城市,也是第一批城市更新试点城市之一。在这轮城市更新中,既有大开大合的城市空间布局调整,又有绣花功夫的城市功能优化和精细治理,出现了以劲松模式为代表的老旧小区改造、以首钢园为代表的工业建筑遗产的蝶变、以菜市口西片区为代表的老旧平房院落保护更新、以望京小街为代表的传统商圈向国际化转型的实践、以模式口为代表的历史文化街区重拾繁盛景象,在这些城市更新项目上凝结着众多北京经验。

然而,由于北京城市更新类型多、数量大、类型复杂,在减量双控发展要求下,存在物业权利人更新意愿不高,社会资本投资动力不足等众多“堵点”。在北京城市更新的大幕拉开之际,有必要抽丝剥茧寻求“不搞大拆大建”和“减量原则”下的更新模式。

城市“增量扩张”转向“存量更新”

北京城市的发展正在由“增量扩张”转向“存量更新”,城市更新由此进入发展快车道。

7月12日,在首届北京城市更新论坛开幕式上,北京市副市长隋振江表示:“将城市更新作为全市重点工作,坚持以北京城市总体规划为统领,以推动新时代首都发展为方向,努力探索适合首都特点的城市更新之路。”

根据5月18日北京发布的《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》,北京结合减量背景和存量特点,确立了以街区为单元、以存量建筑为主体、以功能环境提升为导向的更新工作思路,推进小规模、渐进式、可持续的更新。

“十四五”时期,北京市聚焦178个城市更新重点街区,完成首都功能核心区平房(院落)10000户申请式退租和6000户修缮任务,以及全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务等。此外,北京将重点推动500万平方米左右低效老旧楼宇改造升级,完成22个传统商圈改造升级;有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟”等。

全联房地产商会副会长、城市更新分会会长、北京天鸿控股(集团)有限公司董事长柴志坤表示,在国家“实施城市更新行动”大背景下,未来城市更新潜力巨大,如果能够建立起创新的城市更新模式,将大有可为。而城市更新是未来城市发展的最主要途径,有很多机构都想参与到城市更新中来。

7月12日,由12家单位共同发起,汇集了建筑施工、规划设计、咨询管理等多领域的100余家成员单位的北京城市更新联盟正式成立,将探索共建共享的北京城市更新模式。

回顾北京城市更新近年所走过的路径,在首届北京城市更新论坛开幕式上,北京市副市长隋振江表示,北京持续完善城市更新政策机制,成立工作专班,加强统筹,编制行动计划,制定专项规划,先后出台40余项配套措施,同时实施了一批特色鲜明、成效突出的重点项目。

“北京深入破解历史街区更新难题,推动了共生院模式,探索退租换租新思路,先后启动菜西地区、砖塔地区、钟鼓楼周边等14个改造项目。在老旧小区改造中引入社会资本,目前社会资本参与实施项目已达40个,形成了劲松模式、首开经验等成功案例。”隋振江提到,北京启动实施危旧楼房的改造,在朝阳区、东城区已经形成了成功的试点;同时,推动望京小街等一批传统特色商圈改造的优秀案例;低效楼宇改造、老旧厂房和产业园区升级加速推进,首钢园实现了冬奥会的竞赛场馆与工业遗产再利用城市更新的完美融合,低效产业园区腾笼换鸟的亦庄模式成为了可复制、可推广的经验等等。

减量提质,严禁大拆大建

“城市更新不只是简单的旧城旧区改造,而是由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。实施城市更新行动,其内涵是推动城市结构优化、功能完善和品质提升,转变城市开发建设方式。”2021年,城市更新首次写入政府工作报告时,住房和城乡建设部副部长黄艳公开表示。

不再大拆大建,是推进城市更新必须遵循的重要原则。2021年8月,住建部下发的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提到,严控大规模拆除、大规模增建,坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主,并且给出明确指标,原则上最多拆20%。

今年5月,《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》印发,明确“严控大拆大建”。日前,《北京市城市更新条例(草案)》中也明确“严格控制大规模拆除、增建”,既是对既往城市更新政策要求的遵循,也意在以地方法规的形式,为北京划出城市建设和发展的底线。

“模式口历史文化街区项目一直秉承不搞大拆大建和减量的原则。”北京泰福恒投资发展有限公司模式口项目技术负责人常娜表示,在更新上,重点保留历史街区肌理,整体减量,做好街区修缮,推动模式口历史文化街区重现繁华。

减量、提质、增绿同样是西单更新场项目的改造基调。把原本四层的商业变成了三层,为的是增加土层厚度,种植更多的绿植,打造出1.12万平方米城市森林,从而进一步提升西单商圈及长安街沿线的整体城市界面更新。

在首佳顾问咨询(北京)集团有限公司首席分析师陈洁琼看来,由于北京城市更新是在人地双减量、建筑规模动态零新增的规划背景下开展的,意味着北京的城市更新无法通过增加建筑容量来实现各参与方资金等利益的平衡,兼顾既要减量又要改善,需要探索更符合北京城市更新的方式和运营模式。

政府专班,协调推进

目前,北京已逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧厂房、低效产业园区等多种类型的更新。

对此,陈洁琼认为,目前老旧小区改造可复制可推广的案例当数劲松模式。其中,政府让利和企业微利是劲松模式成功的关键点。劲松模式是将小区公共空间利用经营与物业服务打包,社会资本通过投资改造,获得小区公共空间和设施的经营权,提供物业服务和增值服务。

劲松模式探索出实现“微利可持续”改造模式的可能性途径,提供了老旧小区改造治理中的一个样本模式。劲松模式已列入《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》中,作为老旧小区改造多方共担筹资模式经验推广。

值得关注的是,“工作专班”出现在很多城市更新项目中,这一协作机制有力地推进了城市更新项目的开展。

据陈洁琼介绍,早在2015年,北京市新首钢办作为新首钢高端产业综合服务区发展建设领导小组的办事机构正式成立,负责协调新首钢地区开发建设和产业转型发展工作,组织拟定相关规划、制度、方案等,督查落实领导小组会议议定事项,承担领导小组的日常工作。

同样有着工作专班支持的城市更新项目还有模式口。7月16日,石景山区委书记常卫带队调研模式口历史文化街区修缮改造及环境整治工作并召开现场推进会时强调,要加快重点项目建设,做好重点院落腾退改造等工作。此外,常卫提出进一步夯实工作专班,形成定期工作调度机制;建立重点项目工作台账,及时协调解决瓶颈制约,全力保障进度质量。

事实上,北京的城市更新环境相对特殊,政策约束性较强,比如,北京的很多房屋具有产权复杂的特性,中央产权与地方产权、公有产权与私有产权等并存,还面临产权主体缺失或不明等情况。在现实中,城市更新需要破解多个政策堵点。

从目前来看,“城市更新正处于起步阶段,长期、微利、可持续的盈利模式还需各参与方在实践中深入探索,而在盈利模式背后,更需关注的是政企关系的组合方式、政府的支持政策、方案设计的水平以及实施过程中多元利益关系的统筹协调。”陈洁琼如是说。

【趋势】

城市更新资产加速国有化,运营呈现民营化

如何引导社会资本参与、如何有效发挥社会资本的作用,一直是城市更新中亟待解决的问题。

陈洁琼表示,由于城市更新项目往往具有业态多、投资高、周期长、利润低、服务对象情况复杂等特点,考验企业的规划定位能力、资金运作能力、建设运营服务能力和综合统筹协调能力等,要求企业具备充足的可流动资产以抵抗项目无法如期转化对企业现金流带来的冲击。

另外,“在‘建筑规模奖励’无法突破的情况下,就要更加重视发挥政策集成和政策创新的手段解决社会资本参与积极性不高、路径不畅等问题。”陈洁琼表示,在这个过程中,既需要规划上“刚弹结合”,释放功能、产权的能量,构建可行的收益回报机制;又需要配套“财税金”政策,支撑社会资本选择匹配的投融资模式;还需要“政企民”多方协同,打通多元主体参与片区更新的政策路径,吸引社会资本参与城市更新,建立政府、企业、市民多元共建、共治、共享、共赢的参与路径。

中国城商联城市更新产业发展联席会主任、中城沃土(北京)城市更新科技有限公司董事长黄玺庆也表示,目前城市更新如何引入社会资本是一个问题。城市更新不像房地产开发,更多的是靠绣花式长期运营获得收益,利润低、回报周期长。因此,只有在加强资产流动性方面进行创新,比如,在资产的用途变通方面进行创新,社会资本才有进入城市更新领域的动力。

“当前市场呈现出一种资产加速国有化,运营呈现民营化的趋势,民营企业的强运营能力是进入城市更新领域的机会。比如,为了资产的保值增值,央企、国企会把优质低效资产拿出来,交给民营企业通过运营创造更高的价值,变成优质高效的资产,这将是未来双方合作的机会。”黄玺庆这样认为。

【建议】

建立城市更新系统成为关键

城市更新已经成为城市建设者们共同思考的话题,对此,柴志坤表示,目前城市更新开展中还面临很多问题,可以归纳为:不缺空间缺内容、不缺资金缺渠道、不缺主体缺模式、不缺项目缺平台。

“造成以上局面的主要原因是城市更新业务多元化特点,即目标多元化、内容多元化、主体多元化。再者,现有的管理流程大多适用于新建,城市更新管理流程还需要进一步优化。另外,土地、财税等政府资源的配置还有待完善;政府职能有待调整优化。”柴志坤认为,建立一个新的城市更新系统,充分体现地方平台在资源、规划统筹方面的优势,把社会各类型机构充分调动起来,是开展城市更新工作的关键所在。

对此,陈洁琼也表示,城市更新项目往往会涉及公共职能和公共利益,涉及大量社区公众的参与和协商,项目更新过程中需要更频繁地与政府进行沟通和决策。所以,无论是政府管理、公众的参与、社会资本的投资,还是开发商的运营能力,各个方面都会面临一定的挑战,都需要逐步摸索,然后形成一定的实践模式,并兼顾新模式的可复制性与可参考性。

“北京作为千年古都、国家首都,历史建筑和具有保护价值的老建筑资源丰富,城市更新注重历史文化保护传承,更新方式以保护性修缮、恢复性修建为主,而且在更新后探寻其活化利用。”陈洁琼如是称。

而在黄玺庆看来,新阶段的城市更新不仅仅是实体空间的更新,更多的是内容的更新,只有空间里的内容更新了,才能起到拉动内需、促进消费的作用,才能满足人民群众美好生活需求。

(责任编辑:孙悦)
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