政府职能转移是转变政府职能的重要方式。推动政府、市场和社会的协调发展，是新时代政府职能转移与创新的必然要求，也是推动党和国家机构改革的重要任务。为此，我们需要从厘清政府职能转移与政府职能转变、政府购买公共服务、社会服务承接职能的关系入手，规范政府部门职能移出制度设计，培育职能转移承接客体市场，完善职能转移体制机制，并转变思想观念，合理界定职能转移的责任边界。

转变政府职能、建设人民满意的服务型政府是新时代党和国家机构改革的重要任务，而政府职能转移作为转变政府职能的重要方式，是优化政府职能、全面提高政府效能的关键。自2013年提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”以来，政府向社会组织转移部分公共服务已取得了较为显著的成果，在转移职能的数量上出现了可喜的成绩。但是，伴随着职能转移数量节节攀升，职能转移也遭到了含金量不高、转移不具有实效的批评。如何合理、高效、科学地向社会组织转移是值得研究的问题。

目前政府职能转移存在的主要问题有：（1）在转移主体层面由于转移资金投入不足导致市场发育缓慢，因为政策设计不完善致使执行力度不足，因为部门利益阻碍职能转移造成转移成效不足；（2）在转移客体层面则存在社会组织专业性不足、服务质量偏低，社会组织独立性太差、过度依赖政府资源，社会组织承接服务难以获得信任、生存空间狭小等问题；（3）在监督评估层面因为监管机制不健全、评估机制不完善，严重影响转移成效；（4）在观念层面则存在将职能转移等同于降低行政成本，将购买服务等同于全部包揽，认为免费服务就可以免责，认为职能转移就是政府甩包袱等错误认识。鉴于这些政府职能转移问题的存在，我们有必要从以下五方面着手，合理、高效、科学地开展政府职能转移。

一、厘清政府职能转移与政府职能转变、政府购买公共服务、社会服务承接职能的关系

政府职能是指特定历史时期内根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能，是政府一切活动的逻辑与现实起点，它反映政府“应该做什么”“能够做什么”“怎么做”等重大理论及现实问题。要了解政府职能转移的内涵，须厘清政府职能转移与政府职能转变、政府购买公共服务、社会服务承接职能的关系。

（1）从政府职能转变与转移层面看，政府职能转变包括政府职能内容、政府行使职能方式、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革等内容。从范畴看，政府职能转变可分为政府职能的外部转移、政府职能内部转移、行政管理方式的转变；从方向看，政府职能转变可分为职能取消、职能转移、职能下放、职能整合以及职能加强等。也就是说，政府职能转移是政府职能转变的一个方向。（2）从政府职能转移与购买公共服务层面看，政府职能转移是指为了发挥社会主体在公共服务和管理方面的优势，国家将公共行政职能向社会主体转移的行为或活动，通过转移促进政府职能转变、推动公共服务的社会化、实现国家与社会共同治理。政府购买公共服务是在不改变提供服务的主客体关系基础上，有效使用财政性资金，极大激活市场和社会活力，形成公共服务的社会合力，弥补公共服务产品短缺、质量和效率不高的措施。政府职能转移与政府购买公共服务并不具有对等关系，后者对于前者而言，只是构成和方式的一种，而不是全部。从目的上看，前者是为了利用社会力量、民间力量扩大公共服务的供给规模，后者是为了优化政府职能配置将属于或者适合社会自我管制的事项交由社会自我管制；从负责主体上看，前者的主管机关是机构编制部门，后者的主管机关是财政部门；从承接主体上看，前者主要是社会组织，后者包括社会组织、企业和个人。（3）从政府职能转移与承接层面看，无论政府职能转移还是政府购买服务，都需要一定的承接主体。目前的承接类型主要有：概括性承接、合同性承接、试点性承接、休克性承接四种。从目前各地社会组织承接政府职能转移的案例来看，主要以合同性承接为主，具体表现为通过合同购买社会力量来承接政府公共服务职能。

二、规范制度设计，加快政府部门职能移出

从政府职能转移的主体看，从源头消除制约政府职能转移的不利因素，是推进新时代政府职能转移的有效路径。

面对政府职能转移动力不足、转移制度设计不到位、转移政策执行力度不足等问题，我们有必要：（1）建立政府权力清单体系，明确政府的权责范围。党的十八届三中全会在部署全面深化改革的各项任务中，明确提出推行政府权力清单制度，这一要求抓住了深化政府职能转变的要害，即将政府转变职能的动机与目标的统一，政府改革与社会期待的统一，建立在政府依法行使的权力社会公开化的基础上，增强了各方面对政府在清权、确权、放权中能做到什么程度的信心度。制定政府权力清单，是以清单方式进行清权、确权、放权，明示政府与市场和社会、中央政府与地方政府履职区别，规范政府的权力配置和权力关系的有效措施。权力清单的制定由于缺乏统一指导和要求，没有形成全国统一的标准和体系，地方各级政府按照自己的理解确定清理原则、规格，清理并公布出来的清单五花八门。因此，建立一套完善的政府权力清单体系，明确政府的权责范围，是落实政府职能转移的有效路径。（2）完善相关法律政策，推动政府转移公共服务职能。供应公共物品是政府的重要职责，但政府不可能、也不应该供应所有的公共物品，界定政府供应公共物品的范围十分重要。2014年，财政部、民政部、国家工商总局联合出台《政府购买服务管理办法（暂行）》财综（2014）96号，该办法对购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理做了明确规定，但终究尚未上升到法律层面，因此，应进一步完善相关法律政策，进一步推动政府转移公共服务职能。

三、培育职能转移承接客体市场，提升转移客体的承接能力

政府职能转移是一个双向选择的过程，社会组织在其中扮演非常重要的角色，如果社会组织承接政府所转移出来的职能，那么即使政府有职能转移的意愿，也找不到合适的承接者。

面对社会组织专业化水平有待提高、资源依赖性强、独立性不高等因素造成的承接职能转移的能力不高问题，建议：

（1）积极推进辅助性职能的政府购买，培育职能转移市场。实践中不难发现，各级政府对编制的严格控制与经济社会事务的大量增加相互交织，使得政府部门面临着人员有限、事务繁多、执行不力等诸多难题。在此背景下，充分利用成长起来的兼具专业性和有效性的市场主体和社会组织参与公共服务的提供和公共事务的管理，可以在一定程度上解政府的燃眉之急。换言之，政府面对大量繁重的事务需要依靠社会主体和市场主体的协助，而寻求“帮手”与政府购买服务中其他主体担任的“公共服务的生产者”的身份不谋而合。因此，政府在辅助性职能领域，要积极推行购买公共服务的方式，既可以减轻政府的负担，也可以通过政府的购买行为，促进市场主体和社会组织的发育。

（2）加强政府对社会组织的信任度，创造社会组织生长空间。一方面，在社会上形成一种倡导，鼓励公民自发的合理的活动，允许不同性质的社会组织的存在；另一方面，为社会组织创造更多的生存空间。中国目前出现了许多社会组织，它们能够并且已经产生了巨大的社会资本。对于这类自发而形成的团体，政府应采取“无为”的管理方式，在现有法律范围内为其提供充分的生存与发展空间。

（3）加强社会组织内部管理，提高社会组织的自身能力。进一步完善社会组织的内部治理结构，健全规章制度，加强人才培育，打造社会组织“升级版”，使其更好地服务经济社会发展。社会组织要摆脱困境，顺利承接政府职能，还需要其自身的努力。要确定自身目标，制定战略规划，改善公共关系，主动寻求与企业的合作，扩大经营性收入，提高自身筹集资金的能力；要改善人力资源管理，吸引高素质的专业人才，并对组织成员进行培训，建立高效的工作团队，提高自身的组织能力。

四、完善职能转移体制机制，确保职能转移高效运行

政府职能转移的理念被介绍到国内时间尚短，目前国内多数地方仍处于实践探索阶段，尚未形成完善的职能转移机制。面对当前政府职能转移所存在的监督机制不健全、评估机制不完善等问题，可针对性从以下方面着手：

（1）建立参与式第三方评估机制，及时充分了解转移成效。要严格第三方准入机制，鼓励具有资质的专家带头建立专业性第三方评估机构，以提升第三方评估专业水平、组织能力和行业自律。

（2）建立事前事中事后监管机制，确保转移职能的有效发挥。政府必须正确确定监管重点，把监管的重点放到监管对象的实质性和关键性部位；必须知道在哪里监管，避免职能转变、权力转移后，甚至哪些企业和社会组织在做什么、履行怎样的新的管理职能都不知道，造成监管真空的状况；必须建立健全队伍整合、标准统一、一律严格的监管模式。

（3）严格规范政府购买服务机制，开展弹性管理模式试点。购买服务是当前政府职能转移的主要方式。政府购买社会服务的流程从需求评估、信息发布，到资质审查和竞标、协商，再到签约合作、服务评估，一整套流程都建立了相应的制度规范，确保购买服务的质量。可借鉴美国政府在购买服务上采取弹性管理模式，建立共同商议和决策机制，适时变化调整合同里的服务内容，增强政府购买服务的成效，确保政府职能转移高效运行。

五、转变思想观念，合理界定职能转移的责任边界

政府职能转移的关键在于责任的界定，即如何划分政府、市场和社会组织等主体在职能转移过程中的责任边界。

面对当前政府职能转移过程中存在的观念理念理解错误问题，可从以下方面着手：

（1）树立多中心治理理念，推动政社关系正常化。

推进多中心治理是国际公共事务治理发展的一个趋势。实现政府职能根本有效转移，需要重构政府与社会组织的新型关系，激发市场与社会的内在活力，提高社会组织参与社会治理的独立性，更好发挥社会组织承接政府职能转移的能力，从而推动政社关系正常化，确保政府职能真正转移出去。政府作为国家公共权力的执掌者应当在公共事务多中心治理中居于主导地位。政府职能在让渡之后，应该把职能重点放在宏观调控、社会服务、市场监管、全球公共事务治理等方面。

（2）树立公共服务理念，推进服务型政府建设。

政府在转移公共服务职能的过程中，由于其涉及公共利益和社会价值，涉及到社会成员的基本生活需求和发展需求，必须从公共服务的理念出发。社会组织能够承担公共利益，具有公益性。社会组织的成立一般是基于某种社会公益事业，其组织目标要基于维护社会公共利益的考虑。

（3）树立有限政府理念，推动公共服务社会化。政府要树立“掌舵者”而非“划桨者”意识，由政府来引领整个社会的发展，为社会提供良好的运转环境，把握社会的发展方向，把具体事务的实施交由社会来承担。改变无所不包、无所不管的政府形象，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。有限政府理念要求政府将一部分转移给社会，对于政府转移出去的职能，政府不再插手，完全由社会来承担。

（本文来自深圳市哲学社会科学规划2017年度课题成果，课题编号135C011，作者系深圳大学城市治理研究院研究员、深圳大学社会管理创新研究所副所长）