李蓬:《建设工程质量管理条例》背后的故事

来源:中国建设报 2019-12-04 16:30:47

《建设工程质量管理条例》(以下简称《条例》)是《中华人民共和国建筑法》颁布实施后制定的第一部配套的行政法规,也是新中国成立50年来第一部建设工程质量条例。《建筑法》和《条例》的颁布实施,标志着我国工程质量监督管理走上了有法可依、良性发展的轨道,对促进建筑业的快速发展、规范建筑市场行为、提高我国工程质量水平发挥了重要作用。

作为全程参与了《条例》制定的原建设部政策法规司副巡视员李蓬,讲述了这部至今在建设领域发挥着重要作用的行政法规“”。

一座大桥,一部法规

关于这部行政法规出台前的社会背景,李蓬如数家珍:“上世纪90年代末,随着国民经济的快速发展,国家在固定资产方面的投资一直保持着较高的增长水平,一批高难度、高质量的工程项目相继建成,其中有些达到或接近国际先进水平。比如当时上海的金茂大厦、杨浦大桥、小浪底水利枢纽工程等。但是总体上的工程质量却并不尽如人意,1999年震动全国的綦江大桥事件就是问题的反映。”

李蓬所说的綦江大桥事件,指的是1999年1月4日发生在重庆綦江县的虹桥倒塌事件。这座跨越綦江的“虹桥”当时整体垮塌,最终致使40人死亡、14人受伤,直接经济损失600余万元。

綦江虹桥垮塌事故震动了全国,党中央、国务院领导同志多次打电话向建设部门询问人员伤亡情况,当时的建设部部长、总工程师、安全处处长、质量技术处处长等赶赴綦江事故现场, 检查、指导事故调查和善后处理工作。1999年1月7日,“綦江1·4事故”专家组初步认定虹桥整体垮塌是一起人为责任事故。其中违法设计、无证施工、管理混乱、未经验收等问题,是导致事故发生的重要原因。

李蓬说:“后来调查发现,綦江大桥是‘六无工程’。”李蓬口中的“六无工程”,指的是 “无计划、无报建、无招投标、无开工许可证、无工程监理、无质量验收”。这样的工程乱象在当时并不鲜见。另外,一些民用建筑工程特别是住宅工程,影响使用功能的质量通病比较普遍,已成为群众投诉的热点。

“就在这个大背景下,当时,国务院和部里都下决心尽快出一个监督建设工程质量安全的专门法规。我们法规司及相关司由副部长领导着一起起草《条例》。由部领导带着起草并修改的法规法条,在我记忆中可真不多。这里也特别感谢原国务院法制办支持,在原国务院法制办的协调下,这个牵涉多部门工作的行政法规,才能顺利出台。”

两个“第一”,两个“明确”

1998年,我国出台了《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》),这是我国第一部规范建筑活动的部门法律。

那么,有了《建筑法》,为什么还要出台一部专门配套的《条例》呢?

对此,李蓬解释道:“《建筑法》作为上位法,规定比较原则。因此,为了进一步强化政府的质量监督管理,规范建设工程各方主体的质量责任和义务,维护建筑市场秩序,全面提高建设工程质量,有必要制定建设工程质量条例。《条例》是《建筑法》颁布实施后制定的第一部配套的行政法规,也是第一部加强质量监督管理方面的行政法规。”

在《条例》出台之前,工程质量方面最重要的行政规章,是1993年建设部公布的《建设工程质量管理办法》。在此前后,原建设部还陆续出台过《建设项目(工程)档案验收办法》、《建设工程施工合同管理办法》、《工程建设监理规定》、《建设工程施工许可管理办法》等。这虽然体现了中央政府和建设部对工程建设安全方面的重视,但也有学者指出,存在主体不明晰、责任不明确的现象,会影响法条的真正落地和实施。而《条例》的出台,有利于解决这一问题。

而且,《条例》中,还有两个影响深远的“明确”。

李蓬说:“在《条例》中,明确了工程建设的统一监督管理体系,这一点很重要,因为只有明确了统一管理体系,才能进一步明确监管责任。

《条例》中详细规定了建设工程中建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位的责任义务,以及质量保修、监督管理和罚则。

“只有把各个责任单位必须干什么、怎么干、如果不干会有什么严重的后果等都明确了,然后有可操作性的、相对应的监督手段、罚则,才能让这个法规制定后能够切实贯彻执行。”

为了加强法条的威慑力,《条例》中所规定的惩罚力度也是相对较高的。李蓬说,“在2000年的时候,《条例》中有的处罚就高达20万元、50万元。而有的处罚,还是根据造价的百分比来划定,这都是非常高的代价。高处罚的本意就是想通过法规的规定,对不符合法条的行为进行重罚,提高违法成本,起到警示作用。”

2000年6月,原建设部发布了《建设部关于认真组织学习、宣传和贯彻<建设工程质量管理条例>的通知》,全国建设系统展开了一场把工程质量管理提升到新水平的新改革。

一个遗憾, 一个建议

谈到这部花了无数心血的条例,李蓬感触良深。李蓬打趣地说,“说真的,看到你们的采访邀请,我很矛盾。一方面是很想聊,因为我花了特别长的时间在这上面,对这个法条一些相关背景我也很想让更多人知道。而另一方面,一回想立法时,项目从立项到调研,还得要纳入立法计划走流程,反复地审核、论证等等,我也真是不愿意去回想那个不断反复修改讨论的过程,太辛苦了。”

“一个法规的诞生,牵涉多方的工作,需要不断协调和商榷,你要坐下来沉下心,我们当时做的最多的,就是坐下来,把各种各样的意见像做试题一样,一条一条列出来、打出来,反复推敲、删改。”李蓬说。

但即便如此辛苦,李蓬也仍觉得留有遗憾。她认为在当时拟定法规法条的时候,做的调研还可以更充分一些。“虽然法律的终极目标不是追求完美,但是如果可能,还是应该深入一线与企业多做沟通,多做调研,这样我们的法条一定会更好。比如我们当时的意愿是通过重罚,震慑一些企业,让大家重视质量,按照法律法规来办事。但是在实际的推行中,重罚也会造成实施上的一些困难,给企业和管理部门带来一些困扰。”

“这种沟通调研,还包括和行业协会的联系。我也是后来去了行业协会(工作)以后,才更深刻地感受到,行业协会实际上是联系部门和企业之间很好的纽带,因为他们直接面对企业,他们能做到很多我们做不到或者不合适去做的事情,行业协会也有很多很专业、很年轻的力量,可以做很多很专业的事情。”

面对到来的第六个国家宪法日,这位老法律工作者说出了自己一点建议:“我对现在我国普法、立法方面,有一个建议,那就是,学法普法方面,各个单位、地方上的领导干部应该首先重视,起示范作用。只有领导干部好好学习,重视法规法条,那么对法规的落实,才会有更大的推动。”

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