部署老旧小区改造，稳投资、促消费

6月19日的国务院常务会议指出，按照中央经济工作会议和《政府工作报告》部署，积极做好“六稳”工作，稳投资是重要方面。加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。据各地初步摸查，目前全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人，量大面广，情况各异，任务繁重。

今年以来宏观政策以“六稳”为主，此前“六稳”工作中被关注最多的仍然是稳就业，本次国务院常务会议提出关注投资端。中共中央办公厅和国务院办公厅近日印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提到，允许专项债券作为符合条件重大项目资本金，已经透露出稳投资、稳基建的信号。但在防范隐性债务不放松和棚改收缩背景下，稳投资和稳基建也并非简单地“走老路”，本次国常会部署推进老旧小区改造试图探索一条新道路。

“老旧改”不同于“旧改”、“棚改”

2018年政府工作报告中提出要有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施。各地住建厅、发改委等逐步开展老旧小区改造试点并积极推行，成为绿色城市发展、基础设施补短板的内容之一。2019年政府工作报告则更加明确了城镇老旧小区改造的具体内容，包括更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。

老旧小区改造区别于旧城区改造和棚户区改造，旧城区改造范畴最广，老旧小区改造与棚改互斥。从内涵上看，旧城区改造是随着城市发展，改造和更新老城市生活环境的自然需求。旧改概念十分宽泛和笼统，包括道路拓展、路网改善、供热供水管网改建工程等。棚改则是在政策支持力度不断加大的背景下，具有严格政策含义的旧改。而老旧小区则是指2000年(含)前建成的环境条件差、配套设施不全或破损严重、无障碍建设缺失、管理服务机制不健全，且未纳入棚户区改造计划的住宅小区以及住宅楼。可以看出，棚改项目与老旧小区改造完全不同，是两种特定含义的旧改。

老旧小区改造能否顶替缺失的棚改？

总量上看，老旧小区改造加速推进或能抵消棚改减半的投资缺口。

根据克而瑞地产研究的数据，2019年公布的37省市棚改计划仅为285万套，较2018年实际开工套数下降54.5%，较2019年原本计划套数460万套萎缩了38%。若按2015~2018年套均投资完成额推算，2019年棚改数量缩减可能导致投资额减少约4500亿元(若完成计划的460万套则投资完成额为1.17万亿元，完成计划的285万套则对应投资完成额0.73万亿元)。

老旧小区改造新增投资最多或高于当年投资缺口。根据住建部标准定额司巡视员倪江波今年5月介绍，据初步统计，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米。国务院参事仇保兴今年3月曾指出，据初步估算中国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达4万亿元，若改造期为五年，每年可新增投资约8000亿元，高于棚改减半导致的资金缺口。

融资机制：老旧小区改造的最大掣肘

融资机制仍在探索。虽然从总量上看，若老旧小区改造能加速推进，的确可以成为稳投资的抓手。但从国常会的表述来看，当前对老旧小区改造仍然处于试点探索阶段，能否顺利推行仍然需要资金来源端的配合。

棚改快速推行的背后是融资手段的齐全。随着棚户区改造工作的不断深入，各地在多渠道筹措棚改资金方面进行探索。中国棚户区改造项目融资主要有财政支出、中央资金支持、商业银行贷款、开发性金融、公积金贷款、债券、股权、资产支持证券、信托计划、资产管理计划以及PPP(政府和社会资本合作)等模式。棚改项目融资手段丰富，一方面在于政策支持、打开融资渠道，另一方面在于棚改本身具有的土地出让金收入作为现金流保证。

老旧小区改造项目缺乏收益和现金流，融资难度较大。老旧小区改造项目的主要内容是停车位、小区道路、绿化、乱搭乱建、加装电梯、屋面防水、外墙及楼道内粉刷等等，除物业管理、停车位、充电桩、广告投放等具有一定的收益能力外，主要项目内容都难见现金流，融资难度较大。在这种情况下，老旧小区改造资金来源主要有以下：地方财政预算内支持、中央资金支持、居民个人承担、单位出资、专营单位投资、引入金融机构融资等。实际上，老旧小区改造投资体量较棚改差距不大，但较低的收益水平导致了融资能力的“云泥之别”。

预计老旧小区改造项目资金需求仍需要落到当地城投平台肩上，但市场化融资手段背后需要有优质现金流作为支撑。即便是货币政策搭配开发性银行贷款，未来现金流的缺失仍然会导致“游戏”难以维持。预计后续还需要配套收益类项目以平衡资金。

总结

老旧小区改造区别于旧城区改造和棚户区改造，旧城区改造范畴最广，老旧小区改造与棚改互斥。在棚改计划减半的背景下，推动老旧小区改造，从总体体量上看，老旧小区改造加速推进或能抵消棚改减半的投资缺口，但老旧小区改造项目缺乏收益和现金流，融资难度较大。在项目融资机制未形成前，对老旧小区改造顶替棚改实现稳投资的预期尚不宜太过乐观。