漫长的综合征收改革

此次个人所得税法改革取得的突破性进展，就是实现了从分类征收到综合与分类相结合的税制，而迈出这一步，中国用了22年时间。

刘克崮曾担任过财政部财税体制改革司副司长，后来成为税政司首任司长，对个税改革的历程记忆犹新。

1994年，中国将个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税制，税率按收入类别分别实行超额累进制和比例税率。“1995年就有人提出实行综合征收的建议，却一直没有推进。”刘克崮向《中国新闻周刊》回忆。

据了解，“建立综合与分类相结合的个人所得税制”这一改革目标最早出现在“九五”计划中，此后，在“十五”“十一五”“十二五”规划（计划）中，尽管表述不同，但都明确个人所得税改革的方向是推进综合与分类相结合。然而，在此后数次个人所得税法修订中，始终没有在综合征收上取得进展。

“综合所得是一项涉及整个征管模式上改进的问题，哪些要计入综合所得，为何计入综合所得？这些都需要考虑。而且还涉及到对应的群体利益的问题，以及汇算清缴、申报核对等问题，这也是改革迟迟没有推进的原因。”刘剑文向《中国新闻周刊》表示。

2014年6月30日，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《深化财税体制改革总体方案》，要求到2020年前完成6大税种的改革任务，其中就包括个人所得税。随着2016年5月营改增全面扩围完成后，个税改革被提上了改革议程，而此次改革的主要方向就是建立综合与分类相结合的个税制度。

此前，财政部也召开了数次研讨会，对个税改革问题展开讨论，最终制定了此次修改草案。

在刘剑文看来，按照此前的个税法案，拥有多项收入的人显然比单项收入的人享受更多优惠，而综合所得征税解决了“看收入不看纳税人”的状况，即收入多的人少交税，收入少的人多交税的问题，体现了对公平的重视。而改变部分劳动性所得的征收模式后，综合性征税的项目会按年汇总综合征税，有利于解决不同收入群体在征税过程中的横纵向不平衡问题。

“目前纳入综合征收的纳税人大多是科研人员或者脑力劳动者，而扣除20%的费用后计算纳税，体现了国家对科技创新的鼓励和重视。”刘剑文说。但在他看来，目前仅将九项个人所得中的前四项合并纳税还没有达到公平的要求，需要在以后的改革中进一步扩展。

刘剑文向《中国新闻周刊》解释道，在个人所得中，有劳动所得（积极所得），也有非劳动所得（消极所得）。前者比如工薪所得、劳务所得、稿酬所得和特许权使用费所得，而后者比如利息、股息、红利所得、偶然所得等，而按照目前的税制，只需缴纳20%的税。

“我们的个税制度要鼓励的应该是勤劳致富，如果靠劳动致富的人最高要缴纳45%的税，而在资本市场层层套利牟取暴利的人，却只交20%的税，不仅造成了新的不公平，更可能带来人才的外流，这是必须要引起相关部门重视的。”刘剑文说。

是调分配还是扩差距？

作为中国财税改革的亲历者和见证者，刘克崮深知个人所得税的一大功能是调节收入分配。“无论是起征点的上调，还是专项附加扣除，都有一定程度的反向操作，使得高低收入人群间的差距越来越大”。

在此次提交的报告中，有一个来自OECD国家和中国的税收和转移支付前后基尼系数变化的图表，采用的是2000～2010年OECD国家和中国的数据。从表中可以看出，在税收和转移支付之前，除希腊与德国以外，各国基尼系数都在0.4以上，超过警戒线，于是各国都采取了税收和转移支付政策（如补贴），在这十年的区间内，大部分国家通过减税和补贴，基尼系数都有明显的下降，甚至降到警戒线以下。只有中国仅从0.443降至0.41，调节作用微乎其微。

值得一提的是，在这一阶段，中国经历了起征点从800元到1600元，再到2000元的调整，而且补贴也多数惠及农村人口，城镇人口的补贴即少。“这说明，我们的减税和补贴政策，并没有起到缩小收入差距的作用，甚至有某些措施可能起了拉大这一差距的反向作用。”然而，这一现象似乎并没有引起当局重视，2011年，中国再次上调起征点到3500元。

2011年的个税改革，将“扩中、控高、提低”作为改革重点，当时刘克崮正在外地出差，看到征求意见稿，心想“坏了！”于是立刻找到相关部门，建议减少超额累进税率的级距，降低最低边际税率。这一意见终被采纳，超额累进税率由9级减少为7级，最低边际税率由5%降到3%。

按照程丽华的说法，此次，起征点由每月3500元提高到每月5000元，从总体上来讲，一年税收大致要减3200亿元，个税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%。

按照2017年《中国统计年鉴》数据，2016年中国城镇就业人员为4.14亿人，照此口径推算，纳税人数将从1.8亿人减少到6200万人。

“4.14亿人中仅有6200万人缴纳个人所得税，那么我们的个税还能称之为国民税吗？”刘克崮反问道。

刘克崮认为，对收入高、中、低等人群的划分，应采用国际通行的五等分法，即在样本总量中的高、中高、中、中低、低收入五类人群各占20%。为了更直观解释这一观点，刘克崮拿出笔，在纸上画了一条直线，并分成了五等分，而15%显然占据着高收入人群的最前端。

“中国个人收入分配调节的对象应是全体国民，但85%的城镇就业人员从纳税人行列中被剔除出去，他们中的大多数才是真正的低、中收入人群。特别是从3500元到5000元的过程中，1.18亿人不再纳税，对于即将出台的专项附加扣除将无法享受，而这85%中的大多数，恰恰才是最需要减负的人。”刘克崮说。

而这1.18亿人，享受到了多大的减税好处呢？刘克崮迅速计算了一下，从3500到5000元，适应3%的税率，也就是45元缴税额。“也就是说，他们每个月虽然省了45元税款，却无法享受6项专项附加扣除，这是捡了芝麻丢了西瓜！”

目前，专项附加扣除的相关配套细则还未出台，程丽华透露，或对专项附加扣除设置一定限额或定额标准，但具体如何抵扣还无从知晓。

“如果是这样的话，85%中真正的中低收入群体怎么办？”刘克崮认为，应该宽税基、低税率、简税制、严征管，首先应最大限度扩大纳税人范围，在此基础上，通过税率的降低和税制的简化，减免一部分纳税人的税负，由于更多的人进入到纳税人的行列，就可以享受专项附加扣除等优惠政策，“这样才能体现税收的公平！”

刘克崮建议，可以采用定额抵免方式，即先正常缴税，再按照每项进行抵免，纳税额大于抵免定额的可以退税。

对于民众而言，更关心的可能是社保费用的提高。按照税收征管体制改革的要求，未来将由税务部门负责社保的征收，社保直接与收入挂钩，费用将会大大增加，届时拿到手中的收入，或将大幅减少。