县域经济是区域发展的重要组成部分和主要支撑，是统筹城乡经济社会发展的重要环节。应打破县域经济发展的固有思维模式，以城市群建设为突破口，促进县域经济转型升级，推动区域经济社会步入可持续发展新轨道。

陈杰

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。今年的政府工作报告也指出，要促进区域协调发展，提高新型城镇化质量。围绕解决发展不平衡不充分问题，改革完善相关机制和政策，促进基本公共服务均等化，推动区域优势互补、城乡融合发展。

县域经济是区域发展的重要组成部分和主要支撑，是统筹城乡经济社会发展的重要环节。我们应打破县域经济发展的固有思维模式，以城市群建设为突破口，促进县域经济转型升级，推动区域经济社会步入可持续发展新轨道。

山西县域经济发展进入瓶颈期

山西90%的国土面积、73%的人口都在县域，县域经济是全省经济发展的主要支柱之一。曾经，县域经济在推动全省农村工业化、农业现代化进程中发挥过巨大的作用。然而，任何一种发展模式都与特定的历史发展阶段相适应，随着改革的深化和新常态的到来，县域经济发展出现瓶颈，一些深层次问题逐渐显现，其在资源配置、功能整合方面的局限尤为突出。全省县域经济长期发展缓慢，表面看是因为传统产业占比过大、产品技术含量低等，实质却在于长期孕育、支撑这一产业体系的县域经济固有短腿，已无法适应新形势下的经济发展格局。

一是结构调整步履艰难。总体上看，全省县域经济结构仍处于初级化水平，结构单一，产业、产品雷同，自给自足的小农经济色彩浓厚。由于政策、机制、市场等因素制约，县域经济结构调整短期内难以有大的突破和质的飞跃。一些原来工业基础相对较好的县（市），由于产品结构不合理、科技含量低、附加值低，近几年形成了“高产不难高效难、增产不难增收难、生产不难销售难”的怪圈。

二是县域财政困难较大。就多数县（市）来讲，普遍财力弱、包袱重、压力大，突出反映在入不敷出，许多应当投入的项目无法投，许多该办的事没钱办。需要财政保障的支出不断增加，支出需求刚性不断增强，县一级财政压力很大，甚至有的连吃饭都难以保证。

三是城镇化进程缓慢。城镇普遍存在基础差、功能弱、发育不成熟、带动力不强的问题，特别是城市基础设施、城市环境建设的落后，对外缺乏吸引力，难以聚集资本和生产要素；对内缺乏带动力，难以成为拉动经济发展的“火车头”。自然资源与人力资源难以充分开发和有效利用，难以使更多的农村剩余劳动力转移到城镇，延缓了农村城市化进程。

全国范围内县域经济发展进入转轨期

县域经济发展不仅在山西遇到了瓶颈，放眼全国，许多县域经济体同样面临着困境，诸如产业发展滞后、人口过度流失和农村经济凋敝等问题日益显现。当前我国县域经济呈现以下特点。

首先，县域经济增速下滑幅度超过全国水平。跟踪中国社会科学院发布的年度《中国县域经济发展报告》可以发现，2015年其400强样本县（市）实际经济增长率同比回落2.26个百分点，远超同期全国0.5个百分点的回落幅度。2016年其400强样本县（市）经济增速为7.2%，比上年下滑0.9个百分点，虽下滑幅度有所缩小，但仍超过同期全国0.2个百分点的回落幅度。

其次，一些县域经济体出现大幅度的负增长。全国县域经济体发展分化严重，虽然部分县域保持了较高的经济增速，但一些县域经济增速却急剧下滑，甚至转入深度负增长。其中，资源开采业和重工业生产比重畸高的县域经济体经济增速下滑最为剧烈，这些区域的许多企业都面临着产能过剩和财务危机等问题，工人待岗的现象也比较普遍，并对当地的服务业发展形成威胁，给地方经济带来了严重冲击。

第三，大城市近郊县经济活力较强，偏远县发展受阻。受大城市辐射效应逐渐增强的影响，大城市周边的县域经济体正在获得越来越强的发展动能，从而保持了较强的经济活力。与之对比，中西部地区相对偏远的县域经济体，经济规模偏小，经济活跃程度、就业机会不足，经济发展严重受阻。

不难看出，随着经济社会发展进入新阶段，县域经济的发展也进入到体制转轨、结构转型的特定时期，这一点，从近几年百强县排行榜的变迁中也可略见端倪。一段时期以来，在百强县榜单上江苏、浙江、山东并驾齐驱，占据半壁江山。但上述3省上榜县数量却逐年下降，位列榜单前列的县更是经常变化。究其原因，并不是这些县的发展出了什么问题，而是由于一些县近年来相继撤县设区，已不符合参选条件，因而退出了百强县行列。比如，不少强县已改成市辖区的经济强省广东，2016年百强县榜单中仅入围一席。另一个很有典型意义的事例是，一度位列百强县浙江之首的萧山市改为杭州市萧山区后，从县域经济道路转入城市经济轨道，无论经济规模、产业结构还是财政收入、民生改善，均获得了历史性提升。

一方面是县域经济经过数十年发展开始遇到“天花板”，亟须转型升级；另一方面则是城市群经济在未来区域经济竞争中的分量越来越重。因此，近年来百强县榜单的变化，也可以说从某种角度折射出当前县域经济的一种发展趋势，即从经济强县转变为城市市辖区，发展方式则从县域经济向城市群经济转型。

依托城市群发展促进县域经济加快转型升级

随着我国城市化进程的加快，都市圈或城市群越来越成为衡量一个区域社会经济发展水平的重要标志。经过近十年的实践，城市群的集聚效应日益凸显，长三角、珠三角和京津冀三大城市群强势崛起，已经成为全国经济的领头羊。据国家统计局数据，2015年三大城市群以5.2%的国土面积集聚了23.0%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台，城市群的建设和发展创造了“1+1>2”的经济奇迹。

从县域经济到城市群经济，走的是一条从分散到融合、从单打独斗到抱团发展的道路。山西目前正处于资源型经济转型发展的关键时期，依托城市群加快县域经济发展以应对日益激烈的区域竞争环境，应该成为政府设计制定发展政策的重要目标取向。

（一）以城市群形态优化区域空间布局

城市群由中心城市和周边经济联系紧密且交通便利的区域组成，其范围主要取决于中心城市的辐射范围。以城市群形态优化区域空间布局，有利于各类资源、产业和人口在整个城市群范围内得到合理配置。从山西现状来看，“一核一圈三群”的城镇布局已基本成形。对于城市群内部而言，应根据各县具体情况，由农业基础厚实、旅游资源丰富的县承担起“菜篮子”“后花园”角色；由矿产资源丰富、劳动力充足的县承担起产业转移承接者角色，使各县成为中心城市的“卫星城”“市郊”，中心城市则重点发展高精尖产业。产业的转移、功能的定位应避免县区经济结构雷同现象，这有利于优化生产力布局，形成优势资源，促进特色经济发展，加快经济结构战略调整，有利于形成更加科学合理完善的区域经济新格局，有利于充分发挥中心城市的辐射带动作用，以城带乡，城乡协调，共同繁荣。

（二）适时推进行政区划调整，拓宽城市群经济发展空间

一是扩大中心城市行政区划范围。山西现有城市普遍较小，且以单区市占多数。在城市快速发展和空间不断外延的趋势下，以撤县设区为主要模式的行政区划调整不但可以在短期内有效扩大城市发展空间，而且可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内恶性竞争的消耗，促进公共效率的提高。二是拓宽县域发展空间。全省县域规模明显偏小，且贫困县相对集中，可有计划、分步骤地实施县乡撤并，有效整合各类资源，优先考虑在行政体制改革以及扶贫搬迁政策落实中，适度进行县域撤并，实行有计划的生态移民，这样不仅可以减少财政供养人员，还可以加快脱贫步伐，促进资源集约利用。同时积极推进以县城为核心的城镇建设，引导生产要素尽快向城区集聚和重组，为二、三产业的快速发展拓展空间，创造条件。

（三）进一步提升中心城市的辐射带动能力

发展城市群，中心城市是关键。目前山西省的中心城市总体偏弱，无法有效带动整个区域发展，甚至个别地方存在中心城市与周边县域“小马拉大车”的失衡格局。发展城市群经济，首要任务就是提升中心城市功能。要花大力气优化中心城市发展环境，使之成为高端要素、高端产业的集聚高地，强化其在金融、教育和科技等方面的跨区域服务水平，进一步提升中心城市产业层级，确立其在区域产业链中的龙头地位。其次，要下决心消除行政壁垒，使中心城市的辐射影响力能比较顺畅地向周边县域渗透扩散。在有序推进行政区划调整的基础上，进一步研究探索跨行政区域的联合协调机制，在不断提高市场化程度的基础上，促进生产要素在不同行政区之间的自由流动。

（四）把加快小城镇建设作为促进城市群发展的突破口

城市群的发展离不开众多小城镇的有力支撑。作为连结城乡的桥梁，小城镇的发展既促进了农业人口的非农化，又加速了农村工业化与城市化进程。从这个意义上讲，加快小城镇建设是城市群经济发展的重要基础。我们要坚持以产业化为支撑，走城镇建设、市场建设、工业园区建设相结合的发展路子，推动农业产业化的龙头企业向城镇集中，形成支撑小城镇发展的产业集群，依靠产业聚集带动城镇发展。要切实搞好城镇规划，强化城镇管理，公共资源配置要适当向小城镇倾斜，以增加其吸引力与发展潜力，形成更优的规模和结构，提高城市群整体实力，从而推动城乡经济向一体化迈进。

（作者单位：山西省政府发展研究中心）