抓住城市群，就抓住了中国经济的根本。在城市群规划实施过程中，缺少必要的切入点和抓手，推进都市圈的建设成为政策选择。

经济地理

本报记者 段树军

国家“十三五”《规划纲要》提出了19个城市群的规划。日前，中国发展研究基金会发布的《中国城市群一体化报告》显示：2006年至2015年，12个城市群占全国GDP的比重从70.56%上升至82.03%，年均增长超过1个百分点。所有城市群占全国经济份额的比重都得到提升，反映出经济活动向城市群集中的趋势。为此，报告给出结论：抓住城市群，就抓住了中国经济的根本。

但在城市群规划实施过程中，城市群的尺度相对比较大，缺少必要的切入点和抓手。所以，在城市群的核心地区，推进都市圈的建设成为政策选择。2月底，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。

《指导意见》出台引发了热烈的反响，更引起思考和讨论。日前在京召开的中国城市百人论坛2019春季论坛上，与会专家表示，现代化都市圈培育涉及城市建设治理的多个领域，应从协同机制、产业生态、公共服务等多个方面发力，推进现代化都市圈发展。

培育发展现代化都市圈要处理好几个关系

国家为什么在现在提出要培育发展现代化都市圈？国家发改委规划司副司长周南认为，国际经验早已经表明，在城镇化快速发展的中后期，要素从向中心城市单向集中，慢慢地转向双向流动的城市，特别是从中心城市向周边扩散，这是城镇化发展的规律。在这个时间点上国家提出培育发展现代化都市圈，有主客观两个方面的原因。

主观上，国家“十三五”《规划纲要》提出的19个城市群规划基本编制完成，其中跨省的规划都已经出台并实施。在实施过程中，感觉到城市群的尺度相对比较大，还是缺少必要的切入点和抓手，需要一个更小一点的切入点。所以，在城市群的核心地区，推进都市圈的建设是比较合适的。客观上，随着我国城镇化的推进，出现了“大城市病”和中小城市人口流出并存的现象，中心城市和周边一体化发展要求已经越来越迫切；此外，交通基础设施的快速发展，为都市圈的建设提供了可能。

周南认为，在培育发展现代化都市圈的过程中，要妥善处理好几个关系。

首先，要处理好政府和市场的关系。都市圈是地理的概念，首先是个经济圈，推都市圈建设的时候必须发挥市场配置资源的决定性作用。政府要做的是优化配置公共资源，做好空间管控，最重要的是推进体制机制的改革，要不断地努力消除阻碍要素流动、阻碍要素高效配置的各种不合理的障碍。

第二，要处理好中央和地方的关系。都市圈，有都市才有圈，所以，都市圈建设的首要职责在中心城市以及其所在的那个省级政府城市，也就是说推进都市圈建设的责任主体在地方。各地方应该结合自己的特点，坚持问题导向，来推动自己的地方都市圈的建设。国家层面，国家发改委会继续会同有关部门统筹都市圈的发展和布局，指导和支持地方做好都市圈建设规划工作。

第三，要处理好普遍要求和因地制宜的关系。《指导意见》中，有一些要求是有普遍意义的，比如加大改革力度，建立统一市场，这是一个大的方向，是各个地方都要做的。但中国区域发展不平衡、不协调的问题突出，每个都市圈发育程度是不同的，现有城镇密度、人口密度、城市与城市之间的经济联系、一体化程度都是不同的。所以，各个都市圈要充分考虑现实基础，科学确定不同都市圈发展目标和实现路径，防止一哄而起。

建立都市圈协同发展机构

国务院发展研究中心发展部部长侯永志认为，推动都市圈的发展，需要建立一个强有力的都市圈协同发展机构。都市圈发展需要基础设施一体化、产业合理分工、环境协同治理、公共服务共建共享，等等。做规划容易，实施难。比如一卡通问题，设计出来，技术问题找个科技公司就可以解决，背后是利益格局调整的问题，比如都市圈内，由谁发卡是最难平衡的问题。如何平衡利益格局，利益分享，需要科学构建都市圈协同发展机制。

北京大学林肯土地中心主任刘志表示，国外的研究表明，有区域管理机构的大都市地区比没有区域管理机构的大都市地区业绩要好，主要表现在人口密度更高、人均收入更高、城市更具吸引力、人们对公共交通服务更为满意、区域空气污染更低。研究还表明，治理构架越松散，人均生产率越低。

刘志说，都市圈的公共服务和基础设施种类很多，比如交通基础设施。都市圈交通基础设施的服务范围是跨行政区域时，怎么协调规划、建设、运营、管理呢？目前的做法是沿用属地管理的传统，由上一级行政管理部门负责这些功能，比如长株潭城市群交通一体化的规划建设，是由湖南省交通厅主导、协调和操作的。所以需要探讨的是，可不可以构建一个城市群本身的区域服务型管理机构来履行这些服务功能。目前，京津冀、长三角和大湾区都是跨省级行政区域的城市群。“我认为是探讨或尝试建立都市圈或城市群区域服务型管理机构的时候了。”

都市圈发展需要有良好的产业生态圈

中国社科院工业经济研究所所长黄群慧认为，都市圈形成的时候需要以产业发展为基础，各类产业在区域的布局可以形成一个以大城市为核心的整体产业生态圈，也就是各个产业、企业之间形成的具有生命力的经济系统。国际上的都市圈在产业分布上一般呈圈层状有机组合，避免同质化竞争，以都市圈为单位构建现代产业分工合作网络，加快形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，就是打造现代化都市圈的产业基础。

黄群慧表示，在都市圈内，作为核心城市的大都市，就是一个产业平台，以这个平台为基础，布局引导研发、核心制造、综合服务的高附加值环节，而都市圈内部的其他城市或者区域之间与之协同，形成“核心城市平台经济+周边城市产业生态圈”的基本布局，这可以具体有各种体现方式，包括“核心城市研发设计+周边城市协同制造”“核心城市总装集成+周边城市零部件生产”“核心城市生产型服务+周边城市成品制造”，等等。

“‘生态圈’是一个各个系统要素共生共荣、吐故纳新、协同演化、动态开放的具有生命力的自然系统，具有复杂性、动态性、系统性、协同性、开放性等特征。”黄群慧说。

用好房地产“双刃剑”驱动和优化都市圈发展

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，由于住房具有投资属性，房地产是一把双刃剑。房地产是否健康影响居民住房问题解决，也影响都市区经济社会发展。从总体上看，房价与都市区发展存在着倒U关系，房价过低会使产业升级和经济转型缺乏外在压力，房价过高使产业升级和科技创新失去动力与丧失条件。从空间上看，不同区位房价差异及其动态变化，推动各行业和功能的市场主体作出空间选择和调整。为此，应发挥好政府的作用，既要因城施策，又要城城协同，共同管控好都市区住房市场。

首先，确保都市圈的红利不被高房价所透支。坚持“房子是用来住的”定位，采取有力措施抑制投机炒作；其次，让房价成为都市圈转型升级的驱动力。既要依据“人地挂钩”原则保持供需匹配，又要根据收入增长不断调整房价合理区间，通过供求调节使房价始终处在合理区间内；再次，让房价成为优化都市圈空间结构的“建筑师”。深化都市圈的住房市场一体化，优化教育、医疗等公共服务和基础设施的布局，发挥不同区位的房价合理差异及其动态变化的市场力量，让资源在都市区空间范围内合理配置。

“如果说市场是塑造都市圈的无形之手，房价则是塑造都市圈的大拇指。因此，促进都市圈健康发展不是陷入双输怪圈，必须高度重视和巧妙引导及管控好都市圈的住房市场和保障问题。”倪鹏飞说。