受访者

叶裕民 中国人民大学首都发展与战略研究院执行院长

冯文猛 国务院发展研究中心社会发展研究部研究员

温来成 中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长

政策解读

本报记者 陈婧

积分落户是中国户籍制度改革过程中对外来流动人口迁移进入城市落户的一项创新政策。颇受各界关注的北京首批积分落户申报阶段已于6月14日24时正式结束。今年北京共有124657人的积分落户申请经用人单位审核提交，进入数据核查阶段。

据了解，今年4月，《北京市积分落户操作管理细则（试行）》（以下简称《管理细则》）正式发布。4月16日，北京市正式启动了首批积分落户申报工作。此次《管理细则》有4项准入资格，9个积分指标，8个经办步骤。其中，9个积分指标有合法稳定就业指标、合法稳定住所指标、创新创业指标、纳税指标、年龄指标、荣誉表彰指标、守法记录指标。

围绕首都核心功能 积分制有望推动户改

在严控特大城市人口规模，疏解北京非首都功能的背景下，积分落户《管理细则》发布的目的和意义是什么？是否对户籍制度改革起到了一定的推动作用？

对此，国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛在接受中国经济时报记者采访时表示，近年来，不论是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，还是《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，都针对不同城市所面临的具体问题给出了不同的指导意见，但是诸如北京这样的一线城市，由于近年来户籍制度改革进展实际上较为缓慢。此次《管理细则》的出台，对具体实施方向、标准、流程都作了较为详细的规定，实实在在为北京推进户改提供了可操作性的办法，意义重大。

冯文猛表示，此次《管理细则》在落户指标以及分值如何确定都给出了详细说明和明确规定，透明性也较高。从具体指标和分值设置来看，高学历人才、高净值人员、科技创新相关人才更有优势，细则的实施有利于这些人融进来、落下去。可以看出，落户指标紧紧围绕如何强化首都四大核心功能定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心来设置。

中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对中国经济时报记者表示，积分落户政策可以看作是新型城镇化进程中结合北上广深等一线城市实际情况而作出的一项过渡性、阶段性的公共管理政策。虽然公共服务均等化一直在积极推进中，但是短期内难以完全实现。而大量人口涌入特大城市进而造成的大城市病迫切需要解决，因此现阶段采取积分落户制度来控制特大城市人口有其必要性。

温来成认为，北京作为首都，其功能定位和上海、深圳、广州等城市有明显区别，在人才引进等方面更多地要考虑现有人口增加对于北京市履行首都核心功能的影响，因此在积分管理和有关人才引进方面更多地考虑诸如知识结构、教育背景、创业等方面因素。

应保证政策、标准、过程、结果透明公正

截至目前，北京、上海、广州、深圳、天津等城市均已正式启动积分落户申报工作。据了解，目前，各城市基于其不同的积分落户指标体系以及指标分值的差异，对可以申请落户的积分分值要求不同。上海市将申请落户的分值确定为120分。广州市规定总积分满60分就可以提出入户申请。深圳市规定外来务工人员入户积分达到100分值后方可申请深圳落户。天津市将申报落户的指导分值确定为140分。

不同的是，北京此次则通过“先申请、后划线”的方式，今年的落户分值将在申报工作结束后，根据实际申请人员积分情况，统筹考虑城市承载能力和人口调控目标要求，合理划定分值，确定落户规模。

冯文猛表示，由于《管理细则》的规定比较详细，可操作性较强，大家能够根据规则清楚地算出自己的得分，这是一个进步，但是此次《管理细则》中并未说明多少分值可以落户，目前北京仍然在严格控制人口总量，此次申报过程事实上成为一个摸底，最终会根据申报情况，结合北京人口承载能力来设置合理的落户分值区间。

“申报者仅仅知道自己的具体得分，而不清楚自己的分数处于什么样的位置，在这种情况下，申报以及后续环节的公正透明至关重要。”冯文猛强调，要避免借机寻租、暗箱操作等问题的产生，各环节监管不可缺位。因此建议，一是采取政府内部监督，可以成立专门的监督小组。二是采取社会监督，由利益群体、民众代表充当监督和检验的角色。

中国人民大学首都发展与战略研究院执行院长叶裕民对中国经济时报记者表示，第一，要完善政策执行程序，完善和严格执行积分落户申请和办理程序；第二，信息公开透明，定期通过社会熟悉的信息渠道向全社会公布相关信息；第三，要建立申诉渠道，完善纠错机制。

温来成认为，在落实积分制过程中，为了避免各种违规操作，关键在于政策透明、标准透明、过程透明、结果透明。通过有效监督，保证积分制这样一个过程给大家一个公正公平的待遇和结果。

分类落户政策有待完善

此外，冯文猛表示，从城市本身功能定位以及未来发展看，吸引高技术含量、高学历人才无可厚非。但是，一个城市的发展、社会的整体运行需要不同分工的人共同完成，落户政策应当也让从事诸如餐饮、保洁等行业的普通劳动者看到希望，因此建议可以考虑针对不同的人群，分类出台落户政策。

去年3月，北京师范大学中国社会管理研究院、社会科学文献出版社共同发布的2017年《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告NO.5》提出类似观点，蓝皮书认为，一个城市不可能全部由高学历、高职称的人口堆积起来。要切实根据城市现状考虑人口整体的素质能力结构问题，根据城市运行需要在积分落户指标设计上全盘考虑哪些人能入户、哪些人不能入户。

因此，蓝皮书建议，在积分落户门槛设计上，要考虑进入城市的人口素质能力，要考虑引导职业技能的提升，更要考虑流动人口、农民工的实际情况，在落户指标的设计上适度调整指标及分值，适度降低学历、专业技能的要求，适当提高在城市就业参保、居住生活等方面的指标，推动长期在城市就业生活的农民工落户城市。

叶裕民认为，北京积分落户制度实施过程中最大可能的问题是规模控制过分严格，指标不足，难以有效突破户籍制度改革难题，建立首都人口治理新秩序。

因此，叶裕民建议，可以结合上海经验，设定积分标准值，为达到积分标准值但不能落户的外来人口提供公平的基本公共服务，为建设包容性首都提供基础保障。