土地，是人类社会生存和发展的基础，是一切生产和经营活动不可缺少的基本要素。日前，在北京举行的2018第三届文旅产业巅峰大会上，国家发改委城镇中心原副主任、现中心智库副理事长乔润令发表了题为《文旅产业土地利用的新空间》主旨演讲，引起了各方的广泛关注和强烈反响。

乔润令先生在演讲中指出，目前中国城镇化进程中呈现的另类四大现象：一是随着中国城镇化推进，农村土地不减反增；二是中国城镇建设用地和农村用地标准远超国家标准；三是中国多地城镇正在收缩；四是随着中国大量农民进城，宅基地大范围增加。

“宅基地是土地利用的新空间”乔润令先生表示，第一，土地控制数量扩张，提高土地利用率。从十八大开始一直到今年的人民代表大会，这个趋势都在进行。2013年的《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，2014年《国家新型城镇化规划》又明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”。

另外，国家也采取了新的措施，划定城市边界、耕地边界、生态红线。划定了以后，十年可以微调一次。那就意味着不能随意的扩大城市的边界。从政府机构的整合来看，关键是规划部门的重组。规划部门整体上从住建部门剥离出来，从组织机构上转变职能思路。规划从外延扩张型转变为存量优化型，即规划本身也要发生重大的变革。

以上这些标志性的意义在于扩张型的新城新区建设已经进入尾声了，城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升。

第二，新导向鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。最近三年来，政策是鼓励利用集体建设用地、四荒地来发展旅游、特色小镇、田园综合体。

去年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房城乡建设部联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，意见规定严控新增建设用地规模，全面实行建设用地增减挂钩政策，不得占用永久基本农田。合理控制特色小镇四至范围，规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里左右，旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。

这表明发展旅游、特色小镇和田园综合体要严格控制新增建设用地规模，在存量上做文章。

第三，不同区域的土地开发重点加速分化。中国经济，各个区域经济在分化，人口流向在分化，土地利用也将出现重大的分化。

高价值地区的土地利用政策已经发生逆转。所谓高价值地区，就是大中城市周边和东南沿海地区。特色小镇以存量土地的再利用为主，而城市更新是低效用地的再开发。中部地区的土地政策将聚焦农村集体建设用地，伴随着农村三权分置的改革，农村集体建设用地将成为旅游用地的主流。另外，经济空间和城镇人口收缩的东北、中西部一些地区不同类型的土地如何利用，还需要探索研究。

所以说，政策和市场的走向正在十字路口，中国的人口流向发生了很大变化，是机遇还是挑战呢？不同类型的土地开发价值需要重新评估，这个可能是非常需要的。

第四，农村集体建设用地政策的重大调整。最关键的是宅基地。因为宅基地属于农村建设用地，农地永远是农地，不能改变用途的。农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置。

2018年中央1号文件指出：落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。最大的亮点就是农民能以出租、合作等方式盘活利用空间宅基地的使用权，城市工商资本可以下乡合作开发宅基地的使用权，因此宅基地是土地利用的新空间。

第五，农村宅基地是未来最大的用地空间。目前宅基地的三权分置政策正在实验过程当中。三权分置确定后，要解决以下的五个问题：一是宅基地转让可否跨区域；二是银行能不能抵押贷款，现在全国有30多个试点正在进行银行抵押贷款的试点；三是防止搞房地产，但可以建租赁房；四是如何转化成产业用地；五是如何进行市场化交易。

乔润令表示，预计在2019年末，这几大问题或被逐步破解。宅基地制度在三权分置基础上继续改革，使用权可以入市交易，一是止住乡村衰败、增加农民收入，这振兴乡村的关键一环；二是发展特色小镇、田园综合体，为乡村旅游提供了最大的潜在用地，意义重大。宅基地新政策及其后续融资政策的完善，为城市资本开辟了道路。

那么，农村土地该如何流转呢？市场化？

第一，通过政府获得国有建设用地。国有土地除了住宅用地，还有工业用地，商业、旅游等事业发展用地、公共设施用地等，其中旅游用地可能需重新分类。

第二，从村集体手中获得的集体产权土地。这是土地利用的新空间。

集体产权土地有三种：承包地、四荒地和林地、集体建设用地。这三种集体土地现有的特点有三个，一是产权归集体，农民只有承包权、使用权；二是不能抵押贷款、不能向村集体经济组织之外的人和组织流转出让；三是实行用途管制，非经规划和政府征用，集体土地不能转换用途。承包地，包括基本农田、一般性农田；集体体建设用地也分三类，第一类叫做经营性集体建设用地，这个在整个集体建设用地当中占比不超过10%，可直接入市；第二类，公共建设用地；第三类也是最关键的，就是宅基地。宅基地为什么有那么大的空间呢？因为农民占了大量的宅基地，随着两三亿人进城，宅基地不减反增，这是下一步发展最大的土地红利空间的所在。

第三，农村可用的资源是土地与农村集体资产，要充分利用这些可用资源。

农村有资源型资产，包括土地、山泉河流等；也有经营性资产，就是集体经济；此外还有非经营性资产，主要是用于公共服务，如集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施等。这三类资产分布不同，是农村集体的主要财产。

那么，下一步改革的方向，就是确权。

对于资源性的资产，确权后可以把经营权流转给需要的人，同时贷款抵押，一旦试点成功，可以贷款抵押；非经营性资产，确权估值后采用PPP模式进行运营。经营性资产，确权后也可交易出让，合作经营。