从国家战略高度的层面而言，宁镇扬板块正处于长三角一体化、江苏沿海地区开发、安徽皖江城市带和南京国家级新区的开发战略等多个国家战略的交汇点上。

南京要跻身全国中心城市，必须建构宁镇扬同城化的合力，以同城化城镇群为主要形态参与到整个长江经济带的竞争与合作的格局之中。

同城化是实现“质量型城镇化”的前提，符合“人的城镇化”的根本价值诉求，有助于打破“城乡二元分治”状况，实现城乡一体发展。

南京作为长三角城市群唯一特大城市、国家东部中心重要城市以及“一带一路”节点城市，在较长的时期内未能建构完整的“区域发展极”和“区域协调极”的功能，城市发展定位模糊而多变，特别是在苏南向苏北的经济辐射功能放大上也表现得不充分。究其原因，一是南京的城市内在功能能级较低，对扬州和镇江缺乏有效整合；二是在全球城市价值链体系中，南京未能谋求全球城市价值链的高端节点位势；三是南京都市圈结构功能缺乏一体性，特别是交汇融合的一体性，这既有南京城市本身的内在原因，也有南京都市圈发展的外部环境原因。解决这一问题的前提之一是南京都市圈的整合创新发展和宁镇扬真正的融合型同城化。

A.长江经济战略视角中的宁镇扬同城化

从区域生产力的整合而言，伴随着长江经济带战略的提出和长三角一体化发展格局的形成，长江经济带需要全域联动发展，需要多个中心来支持并形成良好的联系与互动。南京要跻身全国中心城市，必须建构宁镇扬同城化的合力，以同城化城镇群为主要形态参与到整个长江经济带的竞争与合作的格局之中。可以说，从国家战略高度的层面而言，宁镇扬板块正处于长三角一体化、江苏沿海地区开发、安徽皖江城市带和南京国家级江北新区的开发战略等多个国家战略的交汇点上。

这对于宁镇扬板块来说，既是“危”也是“机”。从“机”的角度而言，若放置于泛长三角的视域中，宁镇扬板块将成为泛长三角格局中承东启西、跨江联动的重要节点，将成为沟通重要战略板块的桥梁，既能接受辐射，又能直接进行辐射并传递辐射。

从“危”的角度而论，宁镇扬板块如果发展不足，则会形成皖江城市带和长三角世界级城市群板块中的结构性空洞，使得区域联动发展的进程受阻。就省内而言，宁镇扬同城化发展有助于打破传统以长江划分区域发展的方式，实现沿江城市协同发展，带动苏南、苏中、苏北三大板块形成联动发展的协作态势，为整体激活江苏全域经济、实践“强富美高”的发展思路、积极融入国家战略奠定基础。

B.宁镇扬都市圈同城化的价值与意义

具体而言，宁镇扬都市圈同城化发展的价值与意义主要体现以下方面。

一是对接政策，增强区域发展能级。新形势下，宁镇扬同城化可对接“长江经济带”等发展规划，有效联结长三角城市群和皖江城市带承接产业转移示范区，拓展区域增长空间，优化整合区域发展资源。

二是推动转型，提升社会发展质态。宁镇扬丰富的科教创新资源，有助于创造内生性增长条件，转换发展动力机制，实现区域经济向创新性经济的转型，从而使宁镇扬都市圈成为区域经济转型、创新与合作发展的示范区和动力源。

三是促进协同，缩小区域发展差异。同城化发展有助于打破传统以长江划分区域发展的方式，构筑江苏经济发展的先导区和区域发展的“发展极”与“协调极”。承继苏南地区发展势能，整合提升苏北经济快速发展，为建设整体上“强富美高”新江苏创造综合发展动力。

四是建构高地，激发创新发展活力。宁镇扬同城化发展有助于推动区域内中心城市南京的创新资源在区域范围内的流动。

五是助推民生，实现区域均好发展。宁镇扬三市的一体化发展有助于从交通衔接、环境共治、社会资源整合、社会福祉管理共享等方面实现区域内全面民生改善。

C.同城化的关键点及其核心问题

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出以城市群为推进城镇化的主体形态，其相关城市群的发展战略构建亦逐步具体化，大城市群的建设开始构筑中国新型城镇化的道路：首先，同城化是实现“质量型城镇化”的前提；其次，同城化符合“人的城镇化”的根本价值诉求；最后，同城化有助于打破“城乡二元分治”状况，实现城乡一体发展。

新型城镇化转型发展的七大关键词可以归纳为：人的城镇化、化农民为城市、化镇为市、化传统乡村为城市文明、产城一体、充分就业、乡愁记忆。

新型城镇化转型发展应解决六大核心问题：1.通过城市群的空间布局，解决“人往哪里去”的问题；2.通过发债+PPP模式，解决“钱从哪里来”的问题；3.通过提高人口密度，解决“城市怎么建”的问题；4.通过“三个一块”，解决“土地怎么利用”的问题；5.通过统筹城乡发展，解决“新农村怎么建”的问题；6.通过都市圈建设，解决“区域经济与产业结构转型”的问题。

因此，宁镇扬同城化要抓住南京国家级江北新区的建设机遇，三市共建江北新区。

D.宁镇扬同城化的主要障碍和挑战

不过，“宁镇扬同城化”进程的有效推进，尚受制于以下两大问题。

首先理论与实践研究的脱节。理论与实践研究的脱节，导致同城化进程缺乏有效的理论引导。既有研究存在如下几个缺陷：一是相对宏观的研究尚大多处于价值与战略阶段，缺乏对宁镇扬板块实现同城化的落地性操作方案；二是具体性的研究大多关注特定问题，对不同维度的同城化如何联动配合缺乏深入思考与探索；三是相对于具体零散的行动设计，制度、体制层面的有效研究相对缺乏。制度性障碍仍然表现为传统行政区经济下的路径依赖，导致宁镇扬同城化难以跳脱利益分配与资源整合的“囚徒困境”。

其次，同城化的发展停留在宏观政策的号召层面。现阶段宁镇扬同城化的发展仍然只是单纯地停留在宏观政策的号召层面，没有法定的宁镇扬同城化发展总体规划，更没有推进战略模式和时间进程表。

E.促进宁镇扬同城化发展的建议

一是从“传统同城化”到“有机差序格局的同城化”。面对全球化时代的城市竞争以及区域发展的整体形势，宁镇扬同城化的发展模式必须进行有机化、差序格局化重构，在空间形式上创造“中心首位城市+核心扩散区+区域城镇网状结构”，在整体机理上表现为“有机差序格局”。

二是加强宁镇扬同城化核心功能要素的一体化建构。

同城化的核心是城市群利益的共享机制。作为地域生产力的交汇点，宁镇扬同城化必须首要建立利益共享机制，才能从根本上激发联动发展的需求，实现生产要素的优势重组，才能真正创造三市之间的有机结构关系，实现八个一体化发展。

三是实现宁镇扬同城化中区域性结构化空洞的弥合。

首先要解决同城化的制度设置问题，即在宁镇扬同城化的发展上，设置统一的机构，打破传统行政壁垒区隔形成的区域空间的结构化空洞，改变三个行政区及仍然按照各自发展战略发展的“离心化问题”；其次要创造有统一目标的国际化发展战略和平台，用大数据管理宁镇扬同城化板块；再次要打造宁镇扬“同城化”意义上的国际城市商务商贸分工体系和品牌；第四是在宁镇扬同城化的发展过程中创造富民经济，以“充分就业”、“福民富民”为目标，让宁镇扬“同城化”共同体成为中国创新创业的集聚地；第五是提升文化软实力，以“城市文化资本”再生产立城；第六是推进宁镇扬三市“中心功能一体化”，进行三市城市中心区功能的再创新，提升南京同城化都市圈的能级，创造世界型大都会发展区；最后是推进宁镇扬“同城化”跨界新市镇的建设。

（张鸿雁 作者为创新型城市研究院特邀专家、南京大学城市科学研究院院长、教授）