2016年7月21日，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，明确提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。福建、河北、山东、贵州等地陆续出台特色小镇扶持政策。浙江被视为特色小镇发源地，其经验和做法引起其他省份效仿。最近，国家发改委等十一部委发布通知，同意将北京市顺义区等111个城市（镇）列为第三批国家新型城镇化综合试点地区，使得“特色小镇”进一步成为热词，并被社会各界视为下一个“风口”。

    但特色小镇到底是什么、应如何促进特色小镇建设，说法不一，开出来的药方五花八门。基于对中国城镇化持续的观察及丰富案例，荣邦瑞明认为，“特色小镇”必须是符合当代人生产和生活的现代文明产物，是当代社会人才、技术、资金、信息汇聚的产物，“特色小镇”绝不是一天建成的。

    “特色小镇”首先是一个内生过程

    目前大家都有共识，特色小镇不局限于行政区划单元上的建制镇（这里我们先不谈政府部门概念上的“特色小城镇”），不同于产业园区，应是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、休闲旅游和一定社区功能的发展空间平台。但从各地提出推进特色小镇的开发建设方案、计划中，又有个共同的特点：特色小镇是“建”出来的，而且绝大部分是新建，需要巨额投资。这也是为什么地方政府以及相关企业热衷于特色小镇的关键原因之一。但笔者此处应提醒各位投资人，特色小镇本没有固定的商业模式，是城镇化产品中的“非标资产”，投资和过程中管理风险是常态。

    我们认为，不同于新城开发、园区建设，特色小镇是对小微城乡功能细胞的精细化的功能优化、品质提升、产业升级和再造。特色小镇的培育不是新建一个个小镇，是依托原有数十年上百年甚至千年的文化和传统，通过整合提升，与现代文明衔接后，发挥更大效能并凸显自身特色的空间载体。也就是说，特色小镇建设需要结合自身的资源禀赋和条件，一是资源整合，充分发挥小镇独有资源优势；二是功能提升，通过生态修复、基础设施升级、产业做强做大和特色文化传播等，彰显自身特色，本质上是一个“内生性”的发展。

    培育特色小镇必备系统化视角和工具

    特色小镇是个复杂系统，培育是个复杂过程，须战略投资者借助内外部智慧，对小镇培育进行统筹谋划、规划和计划。荣邦瑞明经过对“投融资规划（IFP）”方法论体系十年的研究和实践，为特色小镇培育提供了系统化的视角和工具。从全流程角度，特色小镇培育应着眼人口、产业、规划、土地、金融等五大要素。

    一是人口。

    传统城市规划中，人口决定土地指标，人口主要参照的是常住人口和预期增长。特色小镇除了本地人口，特殊性体现在大量商旅人群。在规划阶段，必须革新人口视角。我们建议以“城市消费者”视角研究特色小镇人口问题。“城市消费者”，在《政企合作——新型城镇化模式的本质》中第一次被提出，并在《新型城镇化蓝皮书》（2014年）总报告中进一步进行了量化工作，是指一个城市（镇）所直接服务和间接服务的所有消费者的总和，这是一个比城市（镇）户籍人口及常住人口更为广义的概念，强调“人口数量”，同时强调“人口质量”。

    一个城市（镇）直接消费者包括两类：一是在本城市（镇）里居住和生活的人；二是其他城市、乡村乃至于其他国家的人前来旅游、购物或参加其他活动的消费者。消费者“半径”决定了城市真正的边界，决定了城市（镇）的发展潜力。城市（镇）服务城市消费者的能力，是城市（镇）的核心竞争力体现。

    我们曾参与一个运动项目小镇的开发工作。由于日常运动场馆运营和赛事举办，所有的交通设施和供水供电设施都要求按照峰值进行规划设计，过去也听说过利用新能源平衡城市峰谷电差的故事，但对于小镇基本实现不了。因此从城市消费者视角看待特色小镇，必然对小镇的基础设施、公共服务设施及其他公共产品（服务）提出更高的要求，相应的培育投资需求也更具导向性和周期性。

    二是产业。

    传统小城镇产业发展，通常围绕大城市的产业转移及配套需求为主，虽然每个政府和投资人都有走高端路线，发展“高精尖”产业的思路，落地性不强。

    我们认为，特色小镇应突出研究内生发展，强调自身具有的核心要素（特色资源、独特优势），找到适合生长的产业。注重自己的基础条件和核心要素，更有利于实现“强人的资源化“、“资源的产业化”和“产业的资本化“。在现实中，“产业飞来“也不是不存在，比如北京的宋庄，但很多类似案例偶然性太强。从普世角度来讲，做强特色小镇产业必须围绕本地强人理念，资源布局和产业基础，有针对性地构建产业横向和纵向的发展方向，结合城市消费者分析，通过招商和育商探求产业的内生路径。

    三是规划。

    “规划规划、纸上画画、墙上挂挂”，不是不重视规划，也不是规划质量存在问题，更大原因是各类规划间缺乏有效衔接，落地性较差。

    特色小镇要突出“多规合一”，从经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划、区域控制性详细规划、专项规划等进行有效衔接。我们曾在深圳协助一新区开展投融资规划工作，并针对经济发展目标，土地承载能力和项目规划储备进行系统评估和反馈修正，最终达成协调统一的发展目标，较大提升了项目落地率。通过IFP思想和地理信息系统技术，建立一套对各类规划在一个平面上分析的方法，可以架起规划和建设的桥梁、政府和市场的桥梁、项目和资本的桥梁，让各项规划中的内容真正接地气、落地生根、开花结果。

    四是土地。

    土地是特色小镇培育中的一大难点，须妥善处理好国有土地和集体土地利用等问题，实现过程是对“集体土地创新利用“、“增减挂钩”、“产业用地新政”的政策集成。在我们过去城镇化过程中，土地的交换价值被快速放大，而使用价值确缺乏培育。如果在特色小镇开发中沿用这一思路，一定有大批投资打水漂。我们曾研究过一些发展较好的小镇，基本都实现了土地长期使用收益与资本市场的挂钩。

    由于特色小镇培育中大多数土地是集体土地，无法销售并快速变现，操作上必须进行探索创新和思路转变。一是从商住功能向与产业功能并重转变，充分利用产业用地新政，降低产业培育成本和风险；二是从短期回报向与长期运营并重转变，培育租赁型物业，做好运营管理；三是从独立运作向合作开发转变，主动加强与集体合作，探索“合作经营“、“房地分离”等做法。

    五是资金。

    特色小镇培育不可能一蹴而就，培育期长，使用资金规模较大。不能头痛医头脚痛医脚，不能仅考虑融资本身，而应科学谋划、系统解决，是建立借、用、管、还一体化的资金使用机制。特色小镇可利用资金涵盖了国家、中央财政专项资金、国家开发银行及农业发展银行开发性金融贷款、商业银行贷款等各类资金。近两年，我在全国参与了十余个片区开发和综合城镇化PPP项目，最大体会就是就当前政策体系PPP模式是特色小镇培育的“唯一“资金使用通道。

    因此，通过IFP方法有效安排特色小镇的培育路径，从滚动开发角度实现可持续投融资，就成为对特色小镇PPP项目的物有所值和财政承受能力进行评估，根据合作模式协助制定核心商务条件的必要途径。

    概况而言，“特色小镇“培育关键在系统解决方案，我们也希望秉持”以人固本、筑产强魂、规划立纲、土地精用、金融闭环“的指导思想，通过IFP方法论体系的一个抓手、五大要素，让政府和投资人合作更简单，在特色小镇培育和后续运营中游刃有余，实现多方共赢。

（作者：杨涛，系荣邦瑞明合伙人，从事城市开发投融资工作十余年 ，参写多本专业著作《投融资规划》《政企合作—新型城镇化模式的本质》《新型城镇化蓝皮书》，在全国主持和参与过五十余个城市开发、城乡统筹的ppp项目、投资管理和课题研究工作。）