PPI指数连续下降 地方融资新规执行中出现新问题

来源:地产中国网 2016-05-13 08:15:00

原标题:地方融资新规执行中出现的新问题

●受经济增速放缓和PPI指数连续下降的影响,我国地方一般公共预算收入增速总体呈现逐年降低的趋势,一改过去连续多年保持两位数高速增长的态势,逐步回落到个位数增长。

●地方政府的举债权虽然被赋予了,但中央政府承担着对地方政府举债的宏观管理责任,容易出现因中央政府与地方政府之间的信息不对称导致地方政府的债务需求与中央政府确定的地方政府债务规模和结构会出现偏差。

●决策层和管理层对PPP高度重视,明确要求加快立法、示范和积极推进。但鉴于PPP对政府的合作精神培育、法治化条件与专业化要素的高标准要求,我国推进PPP所需要的一系列制度建设目前仅属于起步阶段。

地方政府融资新规则与新格局

长期以来,我国地方政府没有融资权,地方政府主要是通过融资平台筹集资金。这种融资方式虽然在为地方经济和社会发展起了重要作用,但各地融资平台公司举债迅速膨胀,财政金融风险不断加大。为规范地方政府融资,防范财政金融风险,2014年以来我国通过修订预算法和颁发国务院等方面的法律法规,授予了地方政府债券融资权,出台了一系列政策法律鼓励地方政府在公益性领域引入社会资本,解决基础设施建设资金的不足和提高公共服务运营的效率。从2015年起,随着新修订的《预算法》生效,我国地方政府融资呈现出新的格局,即主要包括通过发行地方政府债券融资和采用政府和社会资本合作模式(PPP)模式进行公共基础设施和公益性项目建设。

总体来看,一系列新规接连出台,对规范地方政府举债、融资,建立地方政府债务管理制度和防范财政金融风险意义重大。2015年,地方政府融资平台公司在全面清理整顿规范后,一方面符合规定的在建项目后续融资得到保障,另一方面融资平台逐步剥离为地方政府融资的功能。地方政府融资呈现出以直接发债融资的主格局。2015年,地方政府新增债券发行0.6万亿元,其中一般债券0.5万亿元,专项债券0.1万亿元。为了缓解地方政府偿债压力,全年置换地方政府债券额度共计3.2万亿元。新增债券加存量置换债券总计发行3.8万亿。但从“新规”运行一年的实际情况看,也存在着一些值得探讨和改进的地方。

地方政府融资“新规”在执行中存在的问题

中央政府对地方政府融资乱象的规范和调整,主要目的是通过逐步构建规范透明的地方政府直接举债机制取代以融资平台为主的地方政府传统融资模式,把控地方债务风险,实现有序和可持续融资。因此,地方政府融资“新规”是否奏效,首先要看地方政府融资方式是否能够成功转型,其重要标志就是地方政府融资的主渠道从传统的融资平台方式转为政府直接发债融资方式;其次要看债务风险是否能够有效把控,实现可持续融资。从2015年地方政府融资新规运行的实际情况看,我们认为主要存在如下一些问题:

地方政府新增债务融资规模相对不足,致使或有债务以新的形式发生

从新增债务融资规模看,2015年新增地方政府债券发行规模6000亿元。从实际调研情况来看,许多地方反映新增债券规模无法满足实际需要。根据我们测算,2015年地方政府公共投资规模保守估计(以GDP增速7%测算)4.8万亿,远远高于6000亿新增债券发行规模。这使得表面上看,通过对地方政府新增债务通过限额管理,控制住了直接债务增长,把控了风险,但实际上却因整体经济下行压力明显和地方政府城镇化建设任务繁重,在规范发债融资规模受限的情况下,中央对地方政府辖下的公益性项目融资政策也似乎做出了适应性调整,以“补救于一时”。

与此同时,2015年以来,各类标的为基础设施和公共服务项目的政策性基金(产业基金、城镇化基金、PPP引导基金)不断涌现,以财政资金作为引导,吸引金融资本作为基金优先级成立投资基金,再以股权投资方式对接基建项目(包括PPP项目),实质上却是“明股实债”。目前成立的大部分政策性基金多数以政府作为劣后方注资,政府向金融资本、社会资本保证一定的收益率,一旦出现亏损,就需要财政出资来兑现承诺,大幅度增加了地方政府的显性或有负债。

地方政府债券结构分配和现实有较大的偏差,难以满足基层政府的融资需要

2014年国发43号文明确规定:“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。”其后,《2015年地方政府一般债券预算管理办法》与《2015年地方政府专项债券预算管理办法》对一般债券和专项债券的限额管理做出了进一步的规定。此种分类方式虽然有助于明确地方政府债务的性质、偿债资金来源与偿债责任,规范地方政府债务管理,与国际上的一些通行做法相符。但是,由于客观存在着政府间信息传递不畅、失真而出现信息不对称,致使新增一般债券和专项债券的限额分配与基层政府的实际新增债务需求结构难以配比,在具体执行过程中无法有效利用有限的债务融资空间。这种情况不仅于新增债务,而且在置换债券中也存在。在我们调研中,地方政府反映,上级规定置换债券种类不同,使用方向也有差异。由于不同时期统计口径和定性不清,债务信息存在一定偏差,造成上级分配的置换债券结构与地方政府债务实际置换需求结构不吻合,政策效果大打折扣。

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