早在多年前，中山就通过星铁棚改造、工业园升级来挖掘土地存量。

报告摘要

探索建立工业用地“先租后让”“弹性年限”出让制度，鼓励相对过剩的商住、商业用地转为工业或其他产业用地。坚持市场导向，把盘活闲置标准厂房与有序推进锌铁棚改造结合起来，为优质项目落地腾出发展空间。建立低效用地项目退出机制，鼓励通过“三旧”改造、建设多层厂房等途径提高土地利用率。

在19日举行的中山市委十三届十次全会上，首次提出把要素升级、结构优化、制度改革作为今后发展的三大发动机。所谓要素升级，土地自然是其中的关键。事实上，近年来中山前所未有地感受到土地要素对经济发展的制约。在创新驱动替代要素驱动的换挡升级期，中山应如何破解和预防“土地饥渴”？本次全会也给出了全新的答案。

现状土地以“结构性紧缺”为主

“很多镇区一把手都问我，有没有土规（土地利用规划用地指标）？我就回答：煲汤的土龟就有，那个土规就没有。”在很多场合，针对镇区提出的土地诉求，中山市委副书记、市长陈良贤都会拿这句玩笑话来化解。

中山确实有自己的苦衷。没有土地，项目落地、增资扩产就是无源之水。但另一个事实是，开发强度越来越高、用地指标越来越少、新项目越来越难落地，已成为中山等珠三角城市面临的共性问题。在小榄、古镇、南头等工业重镇，国土开发强度已超过70%。既然如此，企业为何会喊渴？

土地饥渴虽然症状明显，却只是结构性紧缺。中山市国土局局长吴伟强介绍，中山的存量土地其实并不少。

“按照国家和省规定，土地供给率要达到60%以上。就是在土地审批规划以后，政府供地要达到60%。但中山在这期间实际不到40%，中山的大量存量土地，仍然在各镇政府手上，并没有供应到市场上去”。吴伟强说，今年将严格按照60%的标准供应土地，预计政府将向市场供应7000亩左右的土地。这7000亩土地，将在一定程度上缓解社会土地资源不足的问题。

一方面，“三规”不合一致使镇区收储的土地无法投向市场；另一方面，由于经济波动、企业自然生命周期等原因，仍有一些土地甚至厂房处于闲置状态。这正是各地土地紧缺的根本原因。

“南头地块很小，无论经济总量，地区GDP，还是工业增加值，都到了天花板了。所以土地面临进行二次开发的问题。”南头镇镇长吴坤科表示，该镇已有1000多亩土地，但土地证却不符合中山市土地利用规划，“只能放在那里种草、养老鼠”。

路径“减量规划”腾出近9000亩土地

早在多年前，中山就针对土地紧缺开出了多个药方：一方面通过“三规合一”扩大土地增量，另一方面则通过星铁棚改造、工业园升级挖掘存量。经过一年多的推进，后者已取得明显的成效。

2015年1月，针对中山工业园区面临的挑战，农工党中山市委会提出“数量上整合、质量上提升、提升资本运作水平、存量二次开发”的建议，得到中山市政府的积极响应。随后，中山出台《中山市工业园区整合提升方案》，通过精简园区数量、推动项目落户、推进土地资源集约聚集利用等七大措施，全面挖掘工业用地潜能。

小榄镇是中山较早开发的镇区，经过30多年的发展，该镇土地开发强度已超过70%，项目落地受到土地制约。位于竹源社区的第五工业区，曾是一片建筑面积达3万平米的简易厂房，聚集了34家小微企业。经过讨论，村民一致同意将这块土地改造为高层工业厂房。