日前，国家发展改革委、中央编办、财政部等11部门下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》并全文发布《国家新型城镇化综合试点方案》。

根据方案，北京市通州区纳入国家新型城镇化综合试点，将实行积分落户政策，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值，达到一定分值的可以申请落户，为北京及国内其他特大城市户籍制度改革提供经验。

“一个现代化的城市不是靠高楼大厦装门面，而是要靠吸引各行各业的人才来补充新鲜血液，让城市未来发展充满活力。”中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理在接受记者采访时表示，北京通州实行积分落户，标志着十八大提出的加快推进新型城镇化进程的改革措施正在逐步落实，也表示北京将以更开放、更包容的心态接纳新市民。

外来人口可实现市民化

尽管部分外地人已经返乡准备过春节，但这条“重磅消息”还是拨动着他们敏感的神经。

“这消息是真的吗?”在某文化公司工作的周先生简直不敢相信，反复查阅北京市相关媒体的报道。他已经在北京生活工作近17年，孩子在北京出生，已经上小学六年级，却仍没有取得一纸户口。他告诉记者，北京户口背后附着的子女教育、医疗、购房等福利是他最看重的。现在推行积分落户政策，对照条件，他可能有机会取得户口，这一消息令人振奋。

在通州著名的“八通网”，一个“房子刚卖，积分落户政策就出来了，太背了”的帖子成了热帖，帖主准备卖掉现在的住所换一套大点的房子，“昨天刚和买家签署售房协议，今天早上就看到新闻，北京通州试行积分落户政策，我运气太背了!”短短4天，这条帖子的点击量就超过3万人次，回复达7页多。

按照方案要求，通州将制定通州区积分落户试行管理办法，试点应面向通州副中心建设，统筹考虑城市运营管理保障及产业发展方向，为北京及国内其他特大城市户籍制度改革提供经验。同时，强化居住证积分与公共服务待遇挂钩。

“这是相对公平、透明的制度设计，而不是单纯派发指标。通州一旦试点成熟，不仅可为北京，更可为国内其他特大城市户籍制度改革提供经验。”中国社科院城市环境所城市经济室主任刘治彦在接受记者采访时表示，推进新型城镇化必须“以人为本”，作为一线城市户籍暂时还不具备普遍放开的条件，但是，一线城市户籍必须要逐步放开，这方面可以设定门槛，以逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题。

他表示，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有和具有本地户籍的市民平等的待遇，将能极大地调动他们工作的积极性，这既是社会公平的要求，同时也是能吸引有潜在能力人才的举措。

据了解，上海是全国最早实行居住证积分制的特大城市，外来人员落户上海需符合持有上海居住证、缴纳社保的年限要求，其他评分指标还包括学历背景、外语和计算机水平、科研创新、用人单位要素分等详尽要求。

“建议通州区在制定积分落户实施细则时，重点考虑城市产业结构和城市精神文明建设的要求，不能一味追求高大上，毕竟城市需要各行各业的人才。”张永理认为，积分落户门槛不宜过高，如果仅有极少数的外来人口如愿，积分落户就失去了意义。同时，要让落户者真正享受市民待遇，使其享受的公共服务数量与质量与当地户籍人口一模一样。

建立成本分担机制

早在1998年7月底，国务院就批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，出台了旨在改革“二元结构”户籍体制的新的户口管理政策。但是，大城市进展依然缓慢，改革目标也远未实现。

“之所以进展缓慢，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。”张永理说，现行户籍制度实际上是在一纸户口上附加着诸多的特权和功能。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能。“也正因为如此，很多地方的户籍改革，都因相关配套没有跟上、无力承担附加在户口上的诸多福利而被紧急叫停。”

国家发改委发展规划司司长徐林表示，市民化的重点和难点在于破除户籍制度造成的福利不均等。为补足这种差异，在调整制度的同时，还要实实在在地进行资金投入。

该如何解决这类难题?

根据方案，通州将建立外来人口市民化成本分担机制。具体来说，政府将承担由于外来人口市民化带来的教育、医疗、保障性住房等公共服务资源的扩容以及基础设施新建和改扩建等方面的支出，企业负担社会保险、职业培训等成本，个人承担社会保险、保障性住房租金等成本。经初步测算，外来常住人口市民化成本约为10万元/人。

“公共服务跟不跟得上，是人来不来、留不留得住的关键，也是北京城市副中心能不能承接住中心城疏解功能、妥善推进包括户籍制度改革在内的新型城镇化发展的关键。建立成本分担的机制，既有利于减轻政府的负担，也有利于培养公民责任，形成良性的可持续发展机制，让这项改革扎扎实实的推进。”张永理说。

刘治彦告诉记者，建立成本分担机制，目的是不让国家和地方政府大包大揽，要尽量减轻政府的负担，同时让个人承担成本。“我们前几年做过调研和测算市民化成本，但不同的地区和城市差异较大。作为北京，这个标准应该合理框算，太高太低都会影响效果。我认为开始时标准宜高不宜低，宜稳定不能常变。”

引入社会资本参与建设

方案明确，通州区2017年将实现9万外来常住人口和本区农民市民化，还将建立多元化可持续的城镇化投融资体制，设立规模为200亿元的通州新型城镇化政府引导基金，政府出资20%，其余资金通过市场机制解决。

同时，鼓励社会资本参与基础设施及社会公共服务设施建设，放宽准入，完善监管。此外，还将探索金融机构支持城镇化建设的新模式，鼓励金融机构为通州基础设施建设提供合理的贷款支持。

根据方案提出的目标，到2017年，通州常住人口城镇化率达到66%，户籍人口城镇化率达到60.5%;到2020年，常住人口城镇化率达到68%，户籍人口城镇化率达到64.2%。到2020年，初步建成以基本公共服务均等化、集体建设用地统筹利用、跨区域生态合作共建和城镇化融合发展为特征的国家新型城镇化试点区。

“这是借鉴国际经验的一个非常好的模式，有助于减轻单纯依靠财政投入的压力。通过吸引大量社会资本，可以形成较好的互助共赢的模式。”张永理告诉记者。

刘治彦认为，在北京推进新型城镇化的投资项目中，只要设定合理的投资回报率，一定能吸引大量社会资本进入。随着基础设施和公共服务的完善，外来人口市民化的进程也会加快。

“总之，制度的公正公平是社会和谐的基础。”刘治彦说，户籍制度改革，不只是一个人身份变化的问题，而是涉及政治、经济体制改革等诸多方面的问题。北京户籍改革破冰不仅具有示范效应，更深的意义则是表明中央以改革促进社会公平、以改革促进社会进步的决心。

（来源：中国财经报）