中国式养老问题多 上海试点“顶层设计”先行

来源:解放日报 2014-07-14 09:28:00

“十五”规划,“十一五”规划,到“十二五”规划,上海一直在积极推进养老床位建设,目前全市超过11万张的养老床位,就是多年来持续不断建设的成果。

而人们的现实感觉却是,养老问题很纠结。家里如果有老人要进养老院或护理院,辗转托人挤破脑袋结果可能还是 “一床难求”。

不知不觉间,父母老了走不动了,可家门口却找不到养老机构。近年来,周边学校多了,医院也大了,相比之下,养老设施的跟进速度慢了。

“我们一定能够把上海的老年人服务好。”面对全市养老服务供给不足的矛盾,市领导对全市人民表达了温暖的心声和明确的决心。

直面全市老龄化程度不断加深的严峻事实,市委去年把养老问题列为重要调研课题,进行了历时一年的广泛调查。一份关于上海养老问题的顶层设计框架——《上海市人民政府关于加快发展养老服务业 推进社会养老服务体系建设的实施意见》(以下简称《实施意见》)正式出台。

深度老龄化“逼”出重点调研课题,上海到了必须下大力气整体考虑养老问题的时候了

上海是全国范围最早进入老龄化的城市,而且已经“深度老龄化”。

国际上,通常把65岁及以上人口占总人口数的7%以上,或60岁以上人口占总人口数的10%,作为衡量一个国家或地区是否进入老龄化社会的标准。据上海市民政局、市老龄办、市统计局联合发布的本市老年人口和老龄事业发展报告显示,截至2013年12月31日,上海全市户籍人口中,60岁及以上老年人口为387.62万人,占总人口的27.1%。

上海城市人口的深度老龄化现状,一方面是因为上世纪70年代末80年代初第一代独生子女,他们的父母基本上已经成为老年人口,“双独家庭”面临着负担四位老人的沉重压力;另一方面在于因为医疗水平的提升,人们的寿命不断提高,以致于“未富先老”、“未富先寿”等现象早早到来。

数据显示,上海市人口的预期寿命,2012年为82.41岁;2013年已达82.47岁,其中男性80.19岁,女性84.79岁。由于上世纪50年代中后期出生人口开始进入老年期,上海低龄老年人口快速增加。与此同时,随着生活水平的提高,上海“长寿城市”特征愈发明显,80岁以上高龄人口也在稳步增加,活到100岁不再是“遥不可及的梦想”。最新统计数据显示,全市100岁及以上老人有1407人,其中男性356人,女性1051人。预计2025年左右,本市将达到老龄化的高峰,户籍人口60岁及以上老年人或超600万,上海将进入“养老压力”最大时期。

在老龄化程度不断加深的背景下,上海养老机构床位 “总量不足、结构失衡”的矛盾日益突出。市发展改革委副主任王思政分析,一方面,上海养老机构总体床位数量不足,养老院床位紧张;另一方面,近年来,本市在养老机构床位的建设推进上一直在不断努力,远郊新建了不少养老院,但结构性矛盾还是很难解决,结果就是“市中心一床难求、远郊地区存在一定比例床位空置”。特别是一些中心城区,不仅人口居住密度高,而且老年人口集中,养老问题更为突出。

上海的养老问题,已经到了必须全社会全盘考虑统筹设计的地步。 《实施意见》明确从上海深度老龄化的实际出发,坚持积极应对老龄化的理念,充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用,充分发挥市场在养老服务需求方面的主导作用,充分发挥家庭养老的基础性作用,通过体制机制改革和制度政策创新,充分调动市场主体、社会力量提供养老服务的积极性,加快养老服务业的发展,不断完善本市社会养老服务体系,满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求。

“老”未先“尊”暴露出以往顶层设计的薄弱,上海最新规划从制度层面勾画养老服务蓝图

“尊老爱幼,‘尊老’为先,而现在我们‘爱幼’有点过,‘尊老’还不够。 ”王思政表示,“尊老爱幼”一直是中华民族传统美德,但在社会层面上,我们已经出现了“未富先老”,而从个人层面,则已显现 “未老先忧”。

在养老问题上,从顶层设计来看,一张小小的养老床位,牵涉到的相关职能管理部门不仅 “跨界”,且数量非常之多。举例来说,老年护理院涉及医疗卫生领域,归属卫计委分管;有护理床位的养老院,则归属民政局分管;最近还涌现出了一些热衷从事养老健康产业的养老地产,根据相关行业划分,则归属到房地部门管理。不难发现,在整个社会的养老问题上,上海还缺乏系统性、标准性、规模化的整体思路。王思政说,相比之下,在西方发达国家,许多养老问题往往一个部门 “从头管到脚”。也因此,养老问题的真正解决,亟待政府加快顶层设计,各相关职能部门加强联动,社会方方面面资源形成合力。

今后这一状况将逐步改变。《实施意见》明确,各级政府和部门要将发展养老服务业列入重要议事日程,加大养老事业财政投入力度。例如:发展改革部门要将发展养老服务业、完善社会养老服务体系纳入国民经济和社会发展规划,支持养老服务设施建设;民政部门要牵头改造业务监管职能,加强宏观引导、行业规范、规划编制、业务指导、信息发布等;卫生计生和医保部门要研究和推进医养结合服务模式。财政部门要在现有资金渠道内,对养老服务业发展给予财力保障;规划土地、住房保障和建设部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应;税务部门要及时落实税收优惠政策;价格部门要建立科学合理的养老服务价格管理机制,厘清政府和市场管理的界限,做好养老服务收费的监管工作,等等。

上海的主要目标是:到2020年全面建成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系等“五位一体”的社会养老服务体系,多层次养老服务需求得到更加充分的满足。全面建成老年友好城市、全面建设老年宜居社区,使老年人生活的社区在环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五个方面得到有效提升。按照蓝图描绘的,在逐步形成多层次、多样化的养老服务供给体系的同时,上海城市将根据国家总体部署,开展养老服务业的综合改革试点,在一些政策上创新突破。

市发改委透露,一个统一的老年照护评估标准正在积极制定中,徐汇、闵行、杨浦将率先试点。这也是此次上海在养老服务体系建设顶层设计的一大创新。上海将整合现有相关评估标准,建立包括医疗护理、生活照料等统一的老年照护需求评估标准;逐步形成第三方评估队伍,建立基本养老服务第三方评估机制;组建统一的需求管理和服务平台,明确统一的评估机构及人员资质,统筹区域内养老资源,组织委托第三方评估机构开展评估,并根据评估结果,为老年人提供相应的老年照护服务。

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