“十五”规划，“十一五”规划，到“十二五”规划，上海一直在积极推进养老床位建设，目前全市超过11万张的养老床位，就是多年来持续不断建设的成果。

而人们的现实感觉却是，养老问题很纠结。家里如果有老人要进养老院或护理院，辗转托人挤破脑袋结果可能还是 “一床难求”。

不知不觉间，父母老了走不动了，可家门口却找不到养老机构。近年来，周边学校多了，医院也大了，相比之下，养老设施的跟进速度慢了。

“我们一定能够把上海的老年人服务好。”面对全市养老服务供给不足的矛盾，市领导对全市人民表达了温暖的心声和明确的决心。

直面全市老龄化程度不断加深的严峻事实，市委去年把养老问题列为重要调研课题，进行了历时一年的广泛调查。一份关于上海养老问题的顶层设计框架——《上海市人民政府关于加快发展养老服务业 推进社会养老服务体系建设的实施意见》（以下简称《实施意见》）正式出台。

深度老龄化“逼”出重点调研课题，上海到了必须下大力气整体考虑养老问题的时候了

上海是全国范围最早进入老龄化的城市，而且已经“深度老龄化”。

国际上，通常把65岁及以上人口占总人口数的7%以上，或60岁以上人口占总人口数的10%，作为衡量一个国家或地区是否进入老龄化社会的标准。据上海市民政局、市老龄办、市统计局联合发布的本市老年人口和老龄事业发展报告显示，截至2013年12月31日，上海全市户籍人口中，60岁及以上老年人口为387.62万人，占总人口的27.1%。

上海城市人口的深度老龄化现状，一方面是因为上世纪70年代末80年代初第一代独生子女，他们的父母基本上已经成为老年人口，“双独家庭”面临着负担四位老人的沉重压力；另一方面在于因为医疗水平的提升，人们的寿命不断提高，以致于“未富先老”、“未富先寿”等现象早早到来。

数据显示，上海市人口的预期寿命，2012年为82.41岁；2013年已达82.47岁，其中男性80.19岁，女性84.79岁。由于上世纪50年代中后期出生人口开始进入老年期，上海低龄老年人口快速增加。与此同时，随着生活水平的提高，上海“长寿城市”特征愈发明显，80岁以上高龄人口也在稳步增加，活到100岁不再是“遥不可及的梦想”。最新统计数据显示，全市100岁及以上老人有1407人，其中男性356人，女性1051人。预计2025年左右，本市将达到老龄化的高峰，户籍人口60岁及以上老年人或超600万，上海将进入“养老压力”最大时期。

在老龄化程度不断加深的背景下，上海养老机构床位 “总量不足、结构失衡”的矛盾日益突出。市发展改革委副主任王思政分析，一方面，上海养老机构总体床位数量不足，养老院床位紧张；另一方面，近年来，本市在养老机构床位的建设推进上一直在不断努力，远郊新建了不少养老院，但结构性矛盾还是很难解决，结果就是“市中心一床难求、远郊地区存在一定比例床位空置”。特别是一些中心城区，不仅人口居住密度高，而且老年人口集中，养老问题更为突出。

上海的养老问题，已经到了必须全社会全盘考虑统筹设计的地步。 《实施意见》明确从上海深度老龄化的实际出发，坚持积极应对老龄化的理念，充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用，充分发挥市场在养老服务需求方面的主导作用，充分发挥家庭养老的基础性作用，通过体制机制改革和制度政策创新，充分调动市场主体、社会力量提供养老服务的积极性，加快养老服务业的发展，不断完善本市社会养老服务体系，满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求。

“老”未先“尊”暴露出以往顶层设计的薄弱，上海最新规划从制度层面勾画养老服务蓝图

“尊老爱幼，‘尊老’为先，而现在我们‘爱幼’有点过，‘尊老’还不够。 ”王思政表示，“尊老爱幼”一直是中华民族传统美德，但在社会层面上，我们已经出现了“未富先老”，而从个人层面，则已显现 “未老先忧”。

在养老问题上，从顶层设计来看，一张小小的养老床位，牵涉到的相关职能管理部门不仅 “跨界”，且数量非常之多。举例来说，老年护理院涉及医疗卫生领域，归属卫计委分管；有护理床位的养老院，则归属民政局分管；最近还涌现出了一些热衷从事养老健康产业的养老地产，根据相关行业划分，则归属到房地部门管理。不难发现，在整个社会的养老问题上，上海还缺乏系统性、标准性、规模化的整体思路。王思政说，相比之下，在西方发达国家，许多养老问题往往一个部门 “从头管到脚”。也因此，养老问题的真正解决，亟待政府加快顶层设计，各相关职能部门加强联动，社会方方面面资源形成合力。

今后这一状况将逐步改变。《实施意见》明确，各级政府和部门要将发展养老服务业列入重要议事日程，加大养老事业财政投入力度。例如：发展改革部门要将发展养老服务业、完善社会养老服务体系纳入国民经济和社会发展规划，支持养老服务设施建设；民政部门要牵头改造业务监管职能，加强宏观引导、行业规范、规划编制、业务指导、信息发布等；卫生计生和医保部门要研究和推进医养结合服务模式。财政部门要在现有资金渠道内，对养老服务业发展给予财力保障；规划土地、住房保障和建设部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应；税务部门要及时落实税收优惠政策；价格部门要建立科学合理的养老服务价格管理机制，厘清政府和市场管理的界限，做好养老服务收费的监管工作，等等。

上海的主要目标是：到2020年全面建成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系等“五位一体”的社会养老服务体系，多层次养老服务需求得到更加充分的满足。全面建成老年友好城市、全面建设老年宜居社区，使老年人生活的社区在环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五个方面得到有效提升。按照蓝图描绘的，在逐步形成多层次、多样化的养老服务供给体系的同时，上海城市将根据国家总体部署，开展养老服务业的综合改革试点，在一些政策上创新突破。

市发改委透露，一个统一的老年照护评估标准正在积极制定中，徐汇、闵行、杨浦将率先试点。这也是此次上海在养老服务体系建设顶层设计的一大创新。上海将整合现有相关评估标准，建立包括医疗护理、生活照料等统一的老年照护需求评估标准；逐步形成第三方评估队伍，建立基本养老服务第三方评估机制；组建统一的需求管理和服务平台，明确统一的评估机构及人员资质，统筹区域内养老资源，组织委托第三方评估机构开展评估，并根据评估结果，为老年人提供相应的老年照护服务。