“十五”规划，“十一五”规划，到“十二五”规划，上海一直在积极推进养老床位建设，目前全市超过11万张的养老床位，就是多年来持续不断建设的成果。

而人们的现实感觉却是，养老问题很纠结。家里如果有老人要进养老院或护理院，辗转托人挤破脑袋结果可能还是 “一床难求”。

不知不觉间，父母老了走不动了，可家门口却找不到养老机构。近年来，周边学校多了，医院也大了，相比之下，养老设施的跟进速度慢了。

“我们一定能够把上海的老年人服务好。”面对全市养老服务供给不足的矛盾，市领导对全市人民表达了温暖的心声和明确的决心。

直面全市老龄化程度不断加深的严峻事实，市委去年把养老问题列为重要调研课题，进行了历时一年的广泛调查。一份关于上海养老问题的顶层设计框架——《上海市人民政府关于加快发展养老服务业 推进社会养老服务体系建设的实施意见》（以下简称《实施意见》）正式出台。

深度老龄化“逼”出重点调研课题，上海到了必须下大力气整体考虑养老问题的时候了

上海是全国范围最早进入老龄化的城市，而且已经“深度老龄化”。

国际上，通常把65岁及以上人口占总人口数的7%以上，或60岁以上人口占总人口数的10%，作为衡量一个国家或地区是否进入老龄化社会的标准。据上海市民政局、市老龄办、市统计局联合发布的本市老年人口和老龄事业发展报告显示，截至2013年12月31日，上海全市户籍人口中，60岁及以上老年人口为387.62万人，占总人口的27.1%。

上海城市人口的深度老龄化现状，一方面是因为上世纪70年代末80年代初第一代独生子女，他们的父母基本上已经成为老年人口，“双独家庭”面临着负担四位老人的沉重压力；另一方面在于因为医疗水平的提升，人们的寿命不断提高，以致于“未富先老”、“未富先寿”等现象早早到来。

数据显示，上海市人口的预期寿命，2012年为82.41岁；2013年已达82.47岁，其中男性80.19岁，女性84.79岁。由于上世纪50年代中后期出生人口开始进入老年期，上海低龄老年人口快速增加。与此同时，随着生活水平的提高，上海“长寿城市”特征愈发明显，80岁以上高龄人口也在稳步增加，活到100岁不再是“遥不可及的梦想”。最新统计数据显示，全市100岁及以上老人有1407人，其中男性356人，女性1051人。预计2025年左右，本市将达到老龄化的高峰，户籍人口60岁及以上老年人或超600万，上海将进入“养老压力”最大时期。

在老龄化程度不断加深的背景下，上海养老机构床位 “总量不足、结构失衡”的矛盾日益突出。市发展改革委副主任王思政分析，一方面，上海养老机构总体床位数量不足，养老院床位紧张；另一方面，近年来，本市在养老机构床位的建设推进上一直在不断努力，远郊新建了不少养老院，但结构性矛盾还是很难解决，结果就是“市中心一床难求、远郊地区存在一定比例床位空置”。特别是一些中心城区，不仅人口居住密度高，而且老年人口集中，养老问题更为突出。

上海的养老问题，已经到了必须全社会全盘考虑统筹设计的地步。 《实施意见》明确从上海深度老龄化的实际出发，坚持积极应对老龄化的理念，充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用，充分发挥市场在养老服务需求方面的主导作用，充分发挥家庭养老的基础性作用，通过体制机制改革和制度政策创新，充分调动市场主体、社会力量提供养老服务的积极性，加快养老服务业的发展，不断完善本市社会养老服务体系，满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求。

“老”未先“尊”暴露出以往顶层设计的薄弱，上海最新规划从制度层面勾画养老服务蓝图

“尊老爱幼，‘尊老’为先，而现在我们‘爱幼’有点过，‘尊老’还不够。 ”王思政表示，“尊老爱幼”一直是中华民族传统美德，但在社会层面上，我们已经出现了“未富先老”，而从个人层面，则已显现 “未老先忧”。

在养老问题上，从顶层设计来看，一张小小的养老床位，牵涉到的相关职能管理部门不仅 “跨界”，且数量非常之多。举例来说，老年护理院涉及医疗卫生领域，归属卫计委分管；有护理床位的养老院，则归属民政局分管；最近还涌现出了一些热衷从事养老健康产业的养老地产，根据相关行业划分，则归属到房地部门管理。不难发现，在整个社会的养老问题上，上海还缺乏系统性、标准性、规模化的整体思路。王思政说，相比之下，在西方发达国家，许多养老问题往往一个部门 “从头管到脚”。也因此，养老问题的真正解决，亟待政府加快顶层设计，各相关职能部门加强联动，社会方方面面资源形成合力。

今后这一状况将逐步改变。《实施意见》明确，各级政府和部门要将发展养老服务业列入重要议事日程，加大养老事业财政投入力度。例如：发展改革部门要将发展养老服务业、完善社会养老服务体系纳入国民经济和社会发展规划，支持养老服务设施建设；民政部门要牵头改造业务监管职能，加强宏观引导、行业规范、规划编制、业务指导、信息发布等；卫生计生和医保部门要研究和推进医养结合服务模式。财政部门要在现有资金渠道内，对养老服务业发展给予财力保障；规划土地、住房保障和建设部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应；税务部门要及时落实税收优惠政策；价格部门要建立科学合理的养老服务价格管理机制，厘清政府和市场管理的界限，做好养老服务收费的监管工作，等等。

上海的主要目标是：到2020年全面建成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系等“五位一体”的社会养老服务体系，多层次养老服务需求得到更加充分的满足。全面建成老年友好城市、全面建设老年宜居社区，使老年人生活的社区在环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五个方面得到有效提升。按照蓝图描绘的，在逐步形成多层次、多样化的养老服务供给体系的同时，上海城市将根据国家总体部署，开展养老服务业的综合改革试点，在一些政策上创新突破。

市发改委透露，一个统一的老年照护评估标准正在积极制定中，徐汇、闵行、杨浦将率先试点。这也是此次上海在养老服务体系建设顶层设计的一大创新。上海将整合现有相关评估标准，建立包括医疗护理、生活照料等统一的老年照护需求评估标准；逐步形成第三方评估队伍，建立基本养老服务第三方评估机制；组建统一的需求管理和服务平台，明确统一的评估机构及人员资质，统筹区域内养老资源，组织委托第三方评估机构开展评估，并根据评估结果，为老年人提供相应的老年照护服务。

上海养老服务最缺的是什么？专项调研暴露观念、人才、薪酬都存在误区

“调研发现，上海养老服务目前最薄弱的是‘养老观念’和‘专业人才’。 ”王思政说。

专家指出，养老不仅是家庭的责任，同样是政府的责任，要像建菜场、建学校一样，按区域面积配置来建养老院。但在实际操作中，最大的障碍还是来自观念上的。比如在一些区域，养老院的建造位置并没有摆放在相关区域规划的首要考虑中，而是在区域内的其他建设项目都规划好之后，再将区域中一些所谓“边角料”地块，划给有关部门新建或改建养老院。令人惊讶的是，一些养老院甚至不得不建在高压线的附近。养老机构的选址、规划和建设，不是区域规划中首要考虑问题，相关区县政府职能部门对养老问题不重视等现象时有出现。实际上老年人是一个社会重要的资源，我们往往把他看成负担。

养老服务专业人才短缺，也是上海养老服务面临的一大问题。在上海不少养老院里，护理人员大多是来自安徽、湖北、东北等地的外来人口。从业人员只要具备《护理员上岗证》，就可以直接到养老机构应聘上岗。养老服务人员缺乏涉及养老护理行业的专门知识和专业技能，成为养老服务中的最大瓶颈。

未来，上海在构建全社会养老服务体系过程中将特别 “补缺”，一方面引进高层次的第三方评估机构，另一方面加快培养专业养老护理人员，“包括职业教育，本科教育”。记者注意到，《实施意见》明确了加强养老服务行业人才培养的重要性，提出要根据老年群体对于医疗服务的特殊需求，搞好养老护理员（医疗照护）专项能力的培训和鉴定，提升从业人员的为老服务能力。还要将养老服务业人才队伍培养纳入上海现代职业教育体系规划，加强养老学科建设，把养老服务相关专业列入上海重点领域导向专业目录，鼓励学生选择养老服务专业，培养护理、管理人才。

“一般来说，受照料者失能程度越高，疾病越多，护理人员需要接受的培训就越多，对护理人员的技能要求也越高。”美国杜克大学护理学院、全球健康研究中心吴蓓教授告诉记者，在发达地区，可能更加需要注重培训护士和护工，对于护理人员，即使本科学历也不稀奇。此外，为了更好地照料老人，护理人员还要学会与有听力或认知功能障碍的老年人沟通，最好还能懂点心理学知识。

“护理人员的培训是难点，一些护理从业人员通过培训，操作熟练了，冲着高薪就跳槽了。 ”位于徐汇区钦州路上的上达天平养老院院长沈雪娣说，由于社会上人们对养老行业的偏见，同样做护理工作，看护婴幼儿的月嫂，月收入高，但护理老人的整体薪酬待遇往往不高，也因此，养老护理人员队伍容易出现不稳定。

“养老护理人员的薪酬要向专业化的标准看齐，唯有这样，养老服务全行业的薪酬待遇才可能提高。”王思政说。

好在，上海这次在顶层设计时也充分考虑到了这点，明确“逐步健全养老服务行业相对合理的薪酬体制和动态调整机制，增加养老服务行业和工作岗位的吸引力，鼓励本地劳动者从事养老服务工作”。

哪些人可以建养老院？政府应该有效调动全社会资源，同时加强评估和服务监管

多年来，本市围绕构建“9073”养老服务格局，积极推动养老服务业的发展。“9073”养老服务格局，即家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务为一体的社会化养老服务，90%的老年人居家养老，7%的老年人在社区养老，还有3%的老年人机构养老。而未来，随着经济社会发展水平不断提高，整个社会养老服务体系将更加完善。

养老服务，是全社会的系统工程。但哪些人可以建养老院？什么标准才能入住？这些问题，此前均未明确，或者标准不一。

上海此次在《实施意见》中明确指出，到2020年，全面建成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系“五位一体”的社会养老服务体系，多层次养老服务需求得到更加充分的满足。要全面建成老年友好城市、全面建设老年宜居社区，使老年人生活的社区在环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五个方面得到有效提升。

为贯彻落实国务院 《关于加快发展养老服务业的若干意见》和市委市政府相关工作部署，市规土局和市民政局联合开展了全市 “养老设施布局专项规划”的编制工作。根据规划（公示稿），此次规划期限为2013—2020年，其中近期至2015年，远期至2020年。综合考虑上海老年人口的发展趋势，规划展望到2030年，全市需建成约15.9万张养老机构床位，按照老年人口峰值预测，且考虑适度前瞻和预留弹性，规划按照17.8万张进行用地底线管控。根据《上海市城乡规划条例》要求，该专项规划方案新近已挂在市民政局的官网上公示征求意见。

“在养老问题上，政府不必事无巨细亲自操刀。”上海今后将在加大对养老事业投入的同时，鼓励社会力量兴办养老机构。比如：鼓励社会力量通过整合和改造企业厂房、商业设施和其他可用的社会资源，兴办规模化、连锁化的养老机构；允许社会力量和个人因地制宜兴办家庭化、小型化养老机构；同时鼓励各类资本投资建设养老机构，对新建养老机构，在土地供应、税费政策等方面给予支持；对现有住宅、工业、商业等设施改建养老机构的，在规划调整、财政补贴和公用事业收费价格等方面予以支持。

在不久的未来，或许企业旧厂房等，都可能像改建经济型酒店一样，成为规模化、连锁化的养老机构。

而且，开办养老机构的形式也允许多种多样，除了政府公办养老机构之外，公办民营、政府购买第三方服务形式，以及外资渗入投入养老产业等多种形式，可以在上海百花齐放，“今后申请开办养老院，申请审批流程将更加清晰，确保公开、公正、公平”。据悉，上海已经涌现出了多种不同形式的养老机构。

《上海市养老设施布局专项规划》公示

本次规划期限为2013-2020年，近期至2015年，远期至2020年。综合考虑上海老年人口的发展趋势，本次规划展望到2030年。

机构养老设施布局规划

养老机构床位规模：规划预测2020年户籍老年人将达到约531万，全市需建成约15.9万张养老机构床位，按照老年人口峰值预测，且考虑适度前瞻和预留弹性，规划按照17.8万张进行用地底线管控。

配置标准：机构养老设施床均建筑面积总体上按25㎡—42.5㎡的标准把握，新增养老机构单处规模宜在100-300张床位。

机构养老设施选址应满足

区位：原则上应位于集中建设区范围内，避免选址在104工业区块内；邻近老年人较为集聚、养老需求较为集中的城镇社区。

交通：尽量选择公共交通方便可达的地段；避开邻近对外交通、快速干道及交通量大的交叉口路段。

环境：尽可能选择绿化条件较好、空气清新等环境优良的地段，并远离污染源、噪声源及危险品生产及储运用地。

设施：考虑医养结合，综合或尽可能邻近医疗卫生设施设置。

记者手记

养老要从儿童抓起

谈及养老，不少人马上想到老来就进养老院，或以居家养老为主。王思政提出：养老关键更要靠自己。不能等到老了才想到养老，养老应从儿童期抓起，鼓励孩子们从小动起来跑起来。

王思政，市发改委副主任，一位思路非常活跃，常有新奇想法的官员，与我们谈养老话题，一聊聊两个多小时，聊得欢时还伴有有力的手势。作为记录者和对话者，记者也情不自禁感染到他对养老问题的研究热情，不少观点大大打开了记者的思路。

传统观念中，年纪大了，开始注重养身保健。但事实上，人要真到老了才开始保养，为时已晚。比方说，已经出现骨质疏松，这时即使再喝牛奶，每天喝很多杯，也无助于补钙，于事无补。

上海人的预期寿命并不低，已经达到发达国家和地区的平均水平，但为什么上海老人的生活质量，相比于发达国家的老人，并不高？在王思政看来，与年轻时不注重锻炼，不重视“养老”有很大关系。国人年老时往往有一段时期不能出门，或因腿脚不便，或因久病卧床，更谈不上有质量有尊严的生活。相比之下，在国外，经常可以看到两鬓斑白的老外，照样背着行囊，周游世界，“欧美大部分老人躺在床上的时间比我们的短很多”。想想是啊，如果自己年纪大了，身体依然很好，躺床上的时间很少，养老的选择性就会很大，而不用无奈地听凭子女或护理人员“摆弄”了，这样的老年生活质量自然也会很高。

王思政问记者“世界杯看伐”，记者说 “看”，他于是再问：“你知道世界杯上美国队球员跑了多少米？ ”记者一下有点迷糊，养老的话题怎么转到了美国人踢足球？随后，一连串数字摆出，谜底解开。根据国际足联相关统计，一名职业足球运动员全场的累计跑动距离平均为1万米，最差的6000米左右，好的高达1.2万米。而美国足球队员平均跑9公里多，硬生生把足球跑成了田径。田径是什么？是体育之母。由此可见，美国人的身体素质之高。足球现在还算不上美国人钟爱的体育项目，但如果哪一天美国人忽然爱上了足球，以这样的素质和基础，拉起来很快就能成为世界足球强队啊！

是啊，养老的关键也在于运动，如果我们年轻时就多跑动起来，树立养老从儿童抓起的观念，养老问题也许更容易解决吧。（来源：解放日报）