立法不宜过分强调行政管理和反腐功能

如何让不动产统一登记“回归本职”

“不动产登记条例目前仍在研讨和征求意见阶段，尚未成稿上报国务院法制办，没有明确的出台时间表。”6月21日，国土资源部政策法规司有关负责人告诉中国青年报记者。

可以预见，2013年3月底国务院办公厅发布的《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》中提出的2014年6月底之前出台《不动产统一登记条例》这一目标，将无法实现。

建立不动产统一登记制度被视为本轮国务院机构改革和职能转变中基础性制度建设工作之一，从2013年3月十二届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》中确定建立这一制度时起，每一步进展都备受关注。

不动产统一登记制度是已经实施了近7年的物权法中规定的，其目的主要为保护交易安全和维护社会财产支配秩序。不动产登记不应成为行政机关为实现收缴税收等目的的一种手段，也不应因为公众过度关注反腐效果而影响立法设计思路。

6月21日，为理清不动产登记立法过程中的一些不同观点，全国人大代表、中国社会科学院法学所民法室主任孙宪忠组织召开了立法研讨会，再次强调了这些观点。

2013年上半年，中央明确建立不动产统一登记制度之后，孙宪忠和课题组受国土资源部政策法规司委托，起草了《不动产登记条例(专家建议稿)》，当年10月提交给了国土资源部。

5月初，根据中央编制委员会办公室的批复，国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局的牌子，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。

当天参加研讨会的一些律师提到，行政机关经常将不动产登记和其他行政管理目标绑定在一起，例如要求必须提交房地产税完税证明等文件，证明达到完税条件后才能顺利办理登记。这就提高了不动产登记的难度，已经偏离了不动产登记的制度本意。

在孙宪忠看来，我国将不动产登记交由行政机关执行有历史原因，新中国成立后曾经有几十年没有不动产市场，也没有不动产的市场化法律机制，不动产的占有和使用都来自行政划拨、审批或者具有行政意义的分配。那时，物权法意义的不动产登记制度基本上被彻底破坏，残存的不动产登记工作基本上都是为了适应这些行政工作的需要，我国的行政体制改革尚未到位，不动产登记制度还留有相当多的行政管理色彩。

这位长期致力于物权制度建设的学者强调，不动产登记是物权公示最基本、最重要的方式。但长期以来，中国的不动产登记作为一种行政管理手段的功能更被强化。