2013年开始，一场闲置土地清查风暴席卷整个海南岛。

官方统计数据显示，多年来海南全省供而未用的土地达到近14万亩，大约是2013年全年出让土地的近4倍。这被海南省政府认为严重威胁到正常的经济发展，并将闲置土地清查作为“最重要的政府工作”。

海南省万宁市东澳镇南海塘村近700名村民也渴盼政府能够在此次清查行动中归还他们上千亩耕地。6年前，他们的上千亩耕地被强行征用，他们的村庄被强行拆除，用于中信泰富开发的神州半岛的建设用地。然而，时至今日，南海塘村土地除一部分被建作神州高尔夫球场之外，大多荒芜。

但南海塘村村民并未盼来好消息，因为这里似乎并未进入当地政府土地清查对象序列。

《中国经营报》记者调查发现，此次闲置土地清理，政府、企业各方力量的博弈正在进行，致使清理存在错漏，处置决定落实不到位等种种问题。而海南闲置土地清查背后，除了暴露出地方政府在土地出让方面的乱象之外，海南经济发展方式也到了重新定位的关头。

博弈闲置土地清查

据了解，海南省专门成立了土地资源利用管理突出问题专项治理领导小组，该机构由国土厅、林业厅、商务厅、监察厅等多个部门联合组成，作为常设机构的办公室设在海南省国土厅。

该机构日前宣布，截至6月12日，海南省共处置闲置土地863宗6384公顷。

海南省通过本地媒体宣布，全省2/3的闲置土地得到了有效处置，1/4的闲置土地得到了盘活利用，近60%的拖欠土地出让金追缴入库，70%以上的闲置土地纳入政府储备，取得了阶段性成效。但是同时也表示，接下来的闲置土地清查工作进入了攻坚阶段。

从2013年开始的土地清查工作在2014年得以继续深入开展。海南省在2014年《政府工作报告》（以下简称《报告》）中提出，要“加强项目监管，坚决防止和查处以项目为名骗取资金、变相圈地圈海等行为”；“既要坚决禁止借发展工业变相搞房地产开发，又要坚决防止房地产开发挤占产业用地”。

《报告》还提到：梳理现有土地审批政策，统筹岸线土地资源开发利用，实行全省土地资源统一规划、统一交易和统一监管。严格填海造地和无居民海岛使用审批管理。将下放市县审核审批的林地管理权限收归省林业部门管理。严格控制新建高尔夫球场项目。

海南省政府之所以下大力气开展闲置土地清查工作，其背后原因是海南省违法违规建设和土地闲置已到了触目惊心的地步。2014年5月某中央媒体就曝光了三亚海棠湾一处高尔夫球场闲置多年的事实。一位当地人士告诉记者，类似这样的土地利用情况在海南“很正常”，只不过是通过媒体被大家所了解罢了。

海南省某市国土执法监察大队大队长告诉记者，造成土地闲置的主要原因为规划调整的问题，规划管制比较多。而有的则是三通一平没有做到位，使得项目进展滞后，不得不闲置。

国土部门对非闲置土地的认定是：实际投资强度不低于签约投资额的25%，建设体量不能低于合同约定的30%。然而这个标准本身存在巨大争议。

一位体制内官员说，为什么建设面积在30%就不算土地闲置，为什么29%就算闲置呢？

除了标准的争议，能否公平合理地落实执行下去，也成为一个问题。

一个值得注意的现象是：许多地方政府将土地闲置的原因归结为“政府原因”。例如在三亚市30宗闲置土地当中，只有4宗是企业原因，其意味着近90%的闲置土地是“政府原因”。站在企业立场来看，这种解释相当于替企业挡了一刀。最后的处理结果往往是企业交些罚款从而延长开发期限。

海南省国土厅官方网站一篇文章称：在清查活动中，许多地方闲置土地清理工作进展缓慢。为此，海南省国土环境资源厅会同监察厅、省政府督查室等部门联合组成专项督查组，从5月27日开始进展缓慢、拖欠土地出让金数额巨大和征地历史遗留问题突出的部分市县进行专项督查。

土地清查中，海南省国土厅副厅长王业侨认为土地清查虽然取得了成效，但是也存在不少问题。这主要体现在国土部门单打独斗，没有形成政府合力；重点地区、重点宗地存在畏难情绪，客观原因较多；清理存在错漏，处置决定落实不到位。

王业侨一语中的。记者6月初在海南万宁神州半岛就发现，这里大量农田荒芜，征而未用。但是这里似乎并未进入当地政府清查对象序列。

土地清查中被遗忘的角落

6月4日，位于海南省海口与三亚之间的东海岸线上的万宁市神州半岛。

“我们有好多年不知道咱们的国家主席是谁，汶川地震时我们想默哀都不知道具体是什么情况，2008年奥运会我们也看不到，也不知道中国得了多少块金牌……”海南省万宁市东澳镇南海塘村一位村民告诉记者，有两年多时间他们的晚上是在黑暗中度过的。因为，电路在2008年被东澳镇镇政府掐断。

690口人的南海塘村在过去多年中一直过着半渔半农的生活，平均每人拥有耕地1.5亩。2006年7月16日，政府告诉他们所生活的土地将成为一个面积达24平方公里超级旅游度假区（后瘦身为18平方公里）的一部分，以此来发展经济。

上述不愿具名的村民告诉记者，南海塘村被要求强制搬迁，腾出的土地作为一处由中信泰富开发的神州半岛的建设用地。而在赔偿问题上，政府和村民之间难以协商一致。

政府答应在距离海边较远的东澳镇区建设安置房，但村民考虑这样一来失去土地和便利的捕鱼生活，将对收入构成重大影响。许多村民选择了拒绝。

随后的几次强行收回土地，遭到村民抵制。

直到2008年6月3日，包括东澳镇派出所在内的许多人将村庄强行拆除，一位村民称人数之多达3000人。除了3间房屋外，全村100多间房屋被拆。几口吃水的水井也被填埋。

采取暴力行为让政府获胜。但村民告诉记者，房屋被强行扒掉的当天晚上，下起了大雨，连续10多天。无家可归的村民在雨中默默哭泣。“这些事情没法讲，一讲就流泪。”一位村民哭诉。

此后数年间，有100多人住进了政府的安置房内，但大部分村民还是又自发回到原址，在用木板和毛毡纸搭建起来的简易房中度日。

“说开发呢，可是好多年都没有动静，我们就在这儿盖起了房子。”一位村民自嘲说，“冬天通风性极好，夏天保温性不错。”

在村民搭建房屋后，却无法从国家电网获得电力。村民筹钱购买了两台柴油机，轮流值班负责发电，从每天晚上7点半到11点半，用发动机来照明。

政府多次以开发为名要求村民搬离，在此消彼长的对峙中，南海塘村被赐名“拉登村”。

村民无法理解的是，从2008年开始到现在，大量田地被圈，除去一部分被建作神州高尔夫球场之外，大多荒芜。

2012年，少部分村民买来肥料和种子，希望重新在闲置土地上复耕。但是土地征用方中信泰富的员工将这一情况告知东澳镇政府，被派出所来人强行制止。一位村民说，如果现在这里种植辣椒，每年保守收益就有一二十万元。但这些土地却不得不闲置。

记者接触的一位中信泰富内部人士说，神州半岛开发量仅为拿地面积的10%。

公开信息显示：5月27日下午，海南省闲置土地清理处置工作第一督查组组长海南省国土环境资源厅陈健春厅长，副组长海南省监察厅侯茂丰副厅长，海南省政府督查室主任徐斌等6名成员赴万宁市查看了部分闲置土地现场，并听取了市政府的相关汇报，陈健春厅长要求万宁市政府按要求对认定为政府原因闲置的土地尽快组织一次再摸排、再认定。

在海南省，从2013年启动的土地清查风暴在今年7月份即将结束，海南方面通过媒体宣称是一次重大胜利。但是海南方面并未将中信泰富开发的神州半岛项目的闲置土地列为清查对象。

针对神州半岛是否存在土地闲置问题，万宁市国土局局长王德海拒绝回应，称正在处理中，不便回应。记者随即来到海南省国土厅，找到主管宣传工作的办公室副主任朱志伟要求采访，但遭到他的拒绝。

旅游地产“入侵”

工业发展受制于环保门槛，传统产业在全球一体化趋势下竞争力逐渐走弱。而旅游则比较符合海南岛的定位，在房地产业大开大合之际，海南各地遍地开花，纷纷上马旅游地产项目。

海南省近年来正在进行国际旅游岛建设，以旅游兴岛，但是房地产却在其中成为海南省的“支柱产业”。据海南省统计局最新发布的相关统计数据，截至今年5月底，海南省房地产开发500万元以上的在建项目达722个，同比增长9.4%，占同期海南全省全部固定资产投资项目的36.3%。

曾以橡胶和咖啡而着称的万宁兴隆华侨经济区，如今也被动地一改往昔的经济模式，着力发展“旅游经济”、走地产先行的路子。兴隆的产业发展现状是海南岛经济发展的一个缩影：

“周恩来总理到海南兴隆考察，连续喝了三杯，还要喝第四杯，被他夫人拦住了，劝其不要再喝了，怕喝多对身体不好。”——这是一个让海南万宁市兴隆镇颇为自豪的名人轶事，咖啡曾是让兴隆人感到自豪的元素。但是当段子讲完，难掩心理上的失落。

兴隆咖啡在建国初期由归国华侨引进种植，以优越品质着称。但现在这一海南特产正在逐渐失去品牌光环。

对于一个咖啡种植户来说，一天最多才能摘得100多斤。晒干后未去皮的咖啡粒才5元钱一斤。即便在兴隆当地，来自东南亚等国家的咖啡也要比兴隆咖啡成本低。慢慢的，许多咖啡种植户也失去种植咖啡的动力。

兴隆华侨旅游经济区一位官员向记者透露，现在“往上报的咖啡产量是每年60吨，但实际上要少于这个数字”。

许多咖啡种植者将大面积的咖啡树砍掉，转而种植橡胶树。但是橡胶这一曾经辉煌过的产业从三年前开始也遭遇“滑铁卢”。原来一吨胶水卖到3.8万元，如今下降到1.1万元。但是生产成本依然是每吨2.3万元。

橡胶产业有个特点，每年都得从橡胶树割下液体，否则第二年就不会再产出橡胶水了。

兴隆农场一位工作人员告诉记者，“在新加坡和马来西亚的橡胶产业，一两个人的工作相当于我们这边10个人。”

一度占到兴隆经济收入86%左右的橡胶产业，因为管理和技术的问题而丧失市场竞争力。而这又是一个恶性循环的故事：越没有盈利也就越难以拿出投资来进行技术升级改造，难以挖掘管理人才来改善经营状况。

上述官员告诉记者，兴隆每年橡胶的产量在2000多吨，去年亏损额大概在4000多万元。出于产业保护和民众就业问题的考虑，兴隆橡胶虽然年年亏损但仍然“负重前行”。目前依靠银行贷款和政府扶持。

2012年，万宁市政府编制完成了《万宁市旅游产业发展总体规划》等13个旅游规划。一批五星级酒店纷纷上马，一批高端地产项目也开盘销售，其中包括神州半岛项目。

而在博鳌、琼海、文昌、澄迈等地，旅游地产同样遍地开花，投资额动辄数亿元的项目纷纷上马。但之后往往又不见动作。这些项目中的一部分，被海南省闲置土地清查拿来开刀。

经济基础薄弱，产业结构单一。基础设施建设滞后，功能配套不完善，支撑和承载发展的能力亟待增强。——海南省政府在一份文件中提到全省所面临的问题。而旅游地产显然成为过去多年中最容易做的事情，这也成为海南“产业结构单一”的系统性原因。

经济发展中的危机感或许在海南省高层决策者心中一直存在。早在2013年海南省政府工作报告中就提及，“把全省作为一个大城市来规划、建设和发展，加大对空间布局和功能区划的统筹力度。”其中，土地资源是最值得重视的一个问题。

对经济发展方式的纠偏或许才是这次土地清查背后的主要推动力，但是否真正能够纠偏，还要看闲置土地是否得到了落实。