改革“土地财政模式”已成社会共识,怎么做考验制度设计

目前,房地产市场的分化,带来了土地市场的分化。中原地产研究部统计数据显示,2014年一季度,北京、上海、广州、深圳四个一线城市的土地成交额达到1774亿元,仅次于2013年3季度创造的历史最高纪录1828.4亿元。而来自国际房地产顾问戴德梁行的数据显示,2014年一季度武汉土地成交189万方,同比去年跌幅达到43%。据新华网报道,杭州土地市场2014年连降三月持续低迷,4月同比下降61.1%。世联行地产顾问公司数据显示,4月,全国土地市场成交建筑面积前20入榜门槛下滑30%,部分二线城市土地成交骤冷。

根据国土资源部数据,2006年至2013年土地出让价款(2007年、2008年、2009年国土资源部网站未公布详细价款数据,只能根据曲线图目测,2008年经济危机导致2008年和2009年增速异常)增速分别为39.4%、69.3%、-26.2%、66.7%、69.4%、16.2%、-14.6%、56.1%。近十年以来,国有土地出让价款增速总体波动下降。财政部数据显示,2014年一季度国有土地出让收入同比增长40.3%,低于2013年一季度的46.6%。

部分地区可出让土地逐渐减少,也在一定程度上对国有土地出让收入的减少带来影响。

日前,楼市持续低迷引发了“楼市即将崩溃”的预测。但是,财政部财政科学研究所所长贾康指出,中国的城镇化决定了城市中心区域房价长期上涨的趋势。如果仅从房地产市场发展情况看,地方政府的“土地财政”模式,还有持续或加重的可能。

而对土地财政的积弊,举国上下都已相当警觉。一方面,地方政府“忍不住”对与土地出让金密切相关的房地产企业的支持,导致中央宏观调控政策效果打折,房价畸高情况难以逆转。另一方面,土地毕竟有限,过度依赖土地也影响地方财政的可持续性。

所以,无论未来地方财政是否还有依赖土地的可能性,改革“土地财政模式”已成社会共识。

有专家认为,应该遏制地方卖地冲动。比如将地方经营土地的职能剥离,仅留下管理土地的职能;或改变现行的土地批租制,土地批租的一半收入归当期政府使用,另一半收入归未来政府使用。

也有人认为,应该着力解决地方财政收入不足的问题。中国法学会财税法学研究会会长刘剑文在接受中国青年报记者采访时指出,一方面可以适当调整中央和地方税收的划分比例,加大转移支付的力度;另一方面应该增加地方“造血”能力,赋予地方新的主体税种,完善地方税体系。

中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为,在当前城镇化建设的高峰期,仅靠地方政府的税收收入和转移支付难以完全满足基础设施投资的资金需求。改善土地财政问题,急需建立完善的地方政府基础设施投融资机制,尤其是建立健全地方债券发行管理制度,即便用“刻不容缓”形容也不为过。